閑置土地成因及處置探析

姚國征　高永　楊婷婷

摘要：隨著我國經濟步入新常態，土地出讓交易量顯著下降，閑置土地問題逐步凸顯。大量土地長期被閑置，滋生出各種經濟問題和社會問題，因而受到各級領導和主管部門的高度重視。

關鍵詞：閑置土地；成因；處理建議

1.閑置土地成因

政府規劃調整、缺乏理性的招商引資、企業圈地囤地等行為是造成大量城市土地閑置的主要成因。大量的土地閑置，不僅僅是造成了土地資源的浪費，而且嚴重制約了國家土地宏觀調控政策的效果，加劇了土地市場投機行為。究其成因主要為以下兩種情況。

1-]政府方面原因造成土地閑置

“十二五”期間我國GDP飛速增長，GDP及招商引資等政府主要的考核指標，政府領導的頻繁調動，導致其追求短期利益急于出政績是根本原因，致使地方政府為促進地區發展建設項目盲目征地，“重審批輕監管”的思想導致大量土地閑置。

與此同時，用地規劃的頻繁調整，地方政府急切的進行土地招拍掛，從而獲取大量土地出讓金補充地方財政，而相對于土地出讓金來說，后續的建設成本及拆遷費用成為了用地企業投資建設巨大阻力，而土地市場的爛攤子無人清理。

1.2用地企業方面造成土地閑置

用地企業造成的土地閑置，可分為主動和被動。其主動是，一些用地企業在拿到土地后，未獲取由經濟社會發展所帶來的土地增值效益，不上或暫緩上項目、不進行開發建設，等待土地價格上漲牟利的土地囤積。其被動是，一些用地企業在申請土地使用權時，并沒有做好土地使用的充足的資金準備和項目的前期調研與發展預測。在土地出讓后，辦理建設所需繁瑣的相關手續審批過程中，前期計劃項目預期不能達到，企業被動放棄投資。或是由于資金鏈斷裂，無法再合同期限內進行動工建設，導致土地閑置。

2.閑置土地處理建議

2.1引導土地使用權人主動介入

根據《閑置土地處置辦法》中，對于閑置土地成因做了詳細的分類，所以土地使用權人在受到國土資源部門的通知后，應由土地使用權人主動介入閑置土地調查與認定，避免被認定為閑置土地是否為閑置土地，需要由盟（市）、旗（縣、區）國土資源主管部門依照法律程序、法定條件予以調查、認定，土地使用權人須提前介入，主動介入、未雨綢繆，充分說明事實，避免被認定為閑置土地。

2.2國土主管部門與土地使用權人共同協商盤活土地

被依法認定為閑置土地后，土地使用權人須認真分析導致閑置的原因，并在滿足特定條件下，積極主動與國土資源主管部門協商，爭取對土地使用權人最有利的盤活方式。根據《閑置土地處置辦法》規定，只有在特定條件下土地使用權人才能協商。一是，造成土地閑置的原因是政府及其有關部門的行為；二是，造成土地閑置的原因是自然災害等不可抗力。

2.3引導土地使用權人盤活因自身原因導致閑置的土地

由于土地使用權人自身資金不到位、管理不到位等，未動工開發滿一年的，將被按照土地出讓或者劃撥價款的百分之二十征繳土地閑置費；未動工開發滿兩年的，將被無償收回國有建設用地使用權。因此，在未被政府無償收回之前，積極引入戰略投資者，盤活閑置土地，避免被無償收回。引入戰略投資者的方式，主要有四種：一是債權融資；二是股權融資；三是債權加股權融資；四是工程總承包加包銷。

2.4土地使用權人轉讓土地使用權

雖然根據《城市房地產管理法》第38條和第39條的規定，閑置土地不得轉讓，但是，如果項目土地滿足特定的條件。一是將持有的房地產項目所在公司股權進行轉讓；二是將閑置土地進行全部轉讓；三是將土地全部有償交由政府收回，進行土地儲備。因為閑置土地，國家法律明確規定不準轉讓，所以可以根據第三條中的方式，將閑置土地盤活之后，再行股權轉讓，方可控制此等風險。當然，在股權轉讓之時，如果公司為國有公司或國有控股公司，轉讓的股權為國有股權，須遵守國有產權轉讓的相關法律規定。四是對已開發地塊中未進行開發的部門，可以由企業進行分割轉讓，但要符合土地利用總體規劃，不能更改其土地用途，同時收取土地增值稅以防范企業惡意閑置謀取利益。

2.5解除合同收回閑置土地

首先要明確的是，土地出讓合同中的一些列條款本身具有一定的約束力，政府與土地使用權人具有平等地位，由于政府原因造成的閑置土地應有政府有關部門承擔違約責任。合同當事人違反了相關條款，是可以解除合同，收回土地的。

2.6對于已經設立閑置土地抵押的土地回收處理

根據《民事訴訟法》，及最高人民法院、國土資源部、建設部《關于依法規范人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知》，對于已經設立閑置抵押的土地進行回收程序。

2-7完善政府考核機制，發揮市場的決定性作用

建立完善地方政府的績效考核模式，增加對資源保護和利用情況的考核力度，將土地節約集約利用情況與供地率同時納入地方政府的考核指標體系。增加土地收儲力度，控制“毛地”出讓，減少政府原因導致的閑置土地。

采用行政與經濟手段相結合的方式對閑置土地進行處置。建議把閑置土地費改為閑置土地稅，建立以稅收為主的經濟體系。避免地方政府的“攬責”情況出現，建議由于政府原因造成的閑置土地在收取閑置土地稅時，地方政府同樣要向上一級財政部門繳納一定比例的違約金，以起到“雙控”的效果。

3.結語

閑置土地的處置不是為了收回而收回，而是為了更有效地利用有限的土地資源，發揮土地資源有效準確的經濟價值。十八屆五中全會提出推進地方性法規及專家立法的符合地方經濟發展的法律體系建設。因此，針對我區閑置土地問題，建議建立《內蒙古自治區閑置土地處理辦法》。辦法應以國土資源部《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第53號）為基礎，更為細化責任人及處理細則。建議出讓及劃撥前，受讓人應與國土部門簽訂《閑置土地違約責任書》，作為土地出讓合同的補充協議，明確雙方法律責權義務。不但可以更加有效的約束土地使用權人，也能夠在出現閑置土地時能夠具有依據進行處置。