閑置土地成因及處置探析

姚國征　高永　楊婷婷

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，土地出讓交易量顯著下降，閑置土地問題逐步凸顯。大量土地長期被閑置，滋生出各種經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)問題，因而受到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和主管部門的高度重視。

關(guān)鍵詞：閑置土地；成因；處理建議

1.閑置土地成因

政府規(guī)劃調(diào)整、缺乏理性的招商引資、企業(yè)圈地囤地等行為是造成大量城市土地閑置的主要成因。大量的土地閑置，不僅僅是造成了土地資源的浪費(fèi)，而且嚴(yán)重制約了國家土地宏觀調(diào)控政策的效果，加劇了土地市場投機(jī)行為。究其成因主要為以下兩種情況。

1-]政府方面原因造成土地閑置

“十二五”期間我國GDP飛速增長，GDP及招商引資等政府主要的考核指標(biāo)，政府領(lǐng)導(dǎo)的頻繁調(diào)動(dòng)，導(dǎo)致其追求短期利益急于出政績是根本原因，致使地方政府為促進(jìn)地區(qū)發(fā)展建設(shè)項(xiàng)目盲目征地，“重審批輕監(jiān)管”的思想導(dǎo)致大量土地閑置。

與此同時(shí)，用地規(guī)劃的頻繁調(diào)整，地方政府急切的進(jìn)行土地招拍掛，從而獲取大量土地出讓金補(bǔ)充地方財(cái)政，而相對(duì)于土地出讓金來說，后續(xù)的建設(shè)成本及拆遷費(fèi)用成為了用地企業(yè)投資建設(shè)巨大阻力，而土地市場的爛攤子無人清理。

1.2用地企業(yè)方面造成土地閑置

用地企業(yè)造成的土地閑置，可分為主動(dòng)和被動(dòng)。其主動(dòng)是，一些用地企業(yè)在拿到土地后，未獲取由經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所帶來的土地增值效益，不上或暫緩上項(xiàng)目、不進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，等待土地價(jià)格上漲牟利的土地囤積。其被動(dòng)是，一些用地企業(yè)在申請(qǐng)土地使用權(quán)時(shí)，并沒有做好土地使用的充足的資金準(zhǔn)備和項(xiàng)目的前期調(diào)研與發(fā)展預(yù)測。在土地出讓后，辦理建設(shè)所需繁瑣的相關(guān)手續(xù)審批過程中，前期計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)期不能達(dá)到，企業(yè)被動(dòng)放棄投資。或是由于資金鏈斷裂，無法再合同期限內(nèi)進(jìn)行動(dòng)工建設(shè)，導(dǎo)致土地閑置。

2.閑置土地處理建議

2.1引導(dǎo)土地使用權(quán)人主動(dòng)介入

根據(jù)《閑置土地處置辦法》中，對(duì)于閑置土地成因做了詳細(xì)的分類，所以土地使用權(quán)人在受到國土資源部門的通知后，應(yīng)由土地使用權(quán)人主動(dòng)介入閑置土地調(diào)查與認(rèn)定，避免被認(rèn)定為閑置土地是否為閑置土地，需要由盟（市）、旗（縣、區(qū)）國土資源主管部門依照法律程序、法定條件予以調(diào)查、認(rèn)定，土地使用權(quán)人須提前介入，主動(dòng)介入、未雨綢繆，充分說明事實(shí)，避免被認(rèn)定為閑置土地。

2.2國土主管部門與土地使用權(quán)人共同協(xié)商盤活土地

被依法認(rèn)定為閑置土地后，土地使用權(quán)人須認(rèn)真分析導(dǎo)致閑置的原因，并在滿足特定條件下，積極主動(dòng)與國土資源主管部門協(xié)商，爭取對(duì)土地使用權(quán)人最有利的盤活方式。根據(jù)《閑置土地處置辦法》規(guī)定，只有在特定條件下土地使用權(quán)人才能協(xié)商。一是，造成土地閑置的原因是政府及其有關(guān)部門的行為；二是，造成土地閑置的原因是自然災(zāi)害等不可抗力。

2.3引導(dǎo)土地使用權(quán)人盤活因自身原因?qū)е麻e置的土地

由于土地使用權(quán)人自身資金不到位、管理不到位等，未動(dòng)工開發(fā)滿一年的，將被按照土地出讓或者劃撥價(jià)款的百分之二十征繳土地閑置費(fèi)；未動(dòng)工開發(fā)滿兩年的，將被無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。因此，在未被政府無償收回之前，積極引入戰(zhàn)略投資者，盤活閑置土地，避免被無償收回。引入戰(zhàn)略投資者的方式，主要有四種：一是債權(quán)融資；二是股權(quán)融資；三是債權(quán)加股權(quán)融資；四是工程總承包加包銷。

2.4土地使用權(quán)人轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)

雖然根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第38條和第39條的規(guī)定，閑置土地不得轉(zhuǎn)讓，但是，如果項(xiàng)目土地滿足特定的條件。一是將持有的房地產(chǎn)項(xiàng)目所在公司股權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓；二是將閑置土地進(jìn)行全部轉(zhuǎn)讓；三是將土地全部有償交由政府收回，進(jìn)行土地儲(chǔ)備。因?yàn)殚e置土地，國家法律明確規(guī)定不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓，所以可以根據(jù)第三條中的方式，將閑置土地盤活之后，再行股權(quán)轉(zhuǎn)讓，方可控制此等風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，在股權(quán)轉(zhuǎn)讓之時(shí)，如果公司為國有公司或國有控股公司，轉(zhuǎn)讓的股權(quán)為國有股權(quán)，須遵守國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)法律規(guī)定。四是對(duì)已開發(fā)地塊中未進(jìn)行開發(fā)的部門，可以由企業(yè)進(jìn)行分割轉(zhuǎn)讓，但要符合土地利用總體規(guī)劃，不能更改其土地用途，同時(shí)收取土地增值稅以防范企業(yè)惡意閑置謀取利益。

2.5解除合同收回閑置土地

首先要明確的是，土地出讓合同中的一些列條款本身具有一定的約束力，政府與土地使用權(quán)人具有平等地位，由于政府原因造成的閑置土地應(yīng)有政府有關(guān)部門承擔(dān)違約責(zé)任。合同當(dāng)事人違反了相關(guān)條款，是可以解除合同，收回土地的。

2.6對(duì)于已經(jīng)設(shè)立閑置土地抵押的土地回收處理

根據(jù)《民事訴訟法》，及最高人民法院、國土資源部、建設(shè)部《關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國土資源房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》，對(duì)于已經(jīng)設(shè)立閑置抵押的土地進(jìn)行回收程序。

2-7完善政府考核機(jī)制，發(fā)揮市場的決定性作用

建立完善地方政府的績效考核模式，增加對(duì)資源保護(hù)和利用情況的考核力度，將土地節(jié)約集約利用情況與供地率同時(shí)納入地方政府的考核指標(biāo)體系。增加土地收儲(chǔ)力度，控制“毛地”出讓，減少政府原因?qū)е碌拈e置土地。

采用行政與經(jīng)濟(jì)手段相結(jié)合的方式對(duì)閑置土地進(jìn)行處置。建議把閑置土地費(fèi)改為閑置土地稅，建立以稅收為主的經(jīng)濟(jì)體系。避免地方政府的“攬責(zé)”情況出現(xiàn)，建議由于政府原因造成的閑置土地在收取閑置土地稅時(shí)，地方政府同樣要向上一級(jí)財(cái)政部門繳納一定比例的違約金，以起到“雙控”的效果。

3.結(jié)語

閑置土地的處置不是為了收回而收回，而是為了更有效地利用有限的土地資源，發(fā)揮土地資源有效準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。十八屆五中全會(huì)提出推進(jìn)地方性法規(guī)及專家立法的符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律體系建設(shè)。因此，針對(duì)我區(qū)閑置土地問題，建議建立《內(nèi)蒙古自治區(qū)閑置土地處理辦法》。辦法應(yīng)以國土資源部《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第53號(hào)）為基礎(chǔ)，更為細(xì)化責(zé)任人及處理細(xì)則。建議出讓及劃撥前，受讓人應(yīng)與國土部門簽訂《閑置土地違約責(zé)任書》，作為土地出讓合同的補(bǔ)充協(xié)議，明確雙方法律責(zé)權(quán)義務(wù)。不但可以更加有效的約束土地使用權(quán)人，也能夠在出現(xiàn)閑置土地時(shí)能夠具有依據(jù)進(jìn)行處置。