貴合高速 (浦北段)建設中失地農民的權益保障研究

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貴合高速 (浦北段)建設中失地農民的權益保障研究

摘要：為了探究高速公路建設中失地農民權益保障狀況，以貴合高速 (浦北段)建設為個案研究，結果發現存在土地補償標準過低、失地補償金發放過程混亂、補償方式單一等問題。保障好失地農民權益，應當因地制宜，通過綜合各方意見，合理制定失地補償標準，完善征地補償資金發放程序，完善補償機制，解決失地農民長遠發展問題。

關鍵詞：高速公路；征用土地；農民權益保障

1　問題的提出

高速公路建設的整個過程中，征地是施工前期工作的重要內容。保障失地農民權益，對于保證高速公路施工方按計劃開工建設、失地農民恢復正常生產生活具有重要意義。但是，在征地過程中，經常會因為失地補償標準過低、失地補償受益主體認定不清、補償發放混亂等原因，使得失地農民的基本生活和社會發展權益難以得到保障，繼而導致失地農民采取上訪、鬧事等方式去維權，甚至會出現群體性事件。以“高速公路”、“征用土地”、“失地農民”為關鍵詞，通過對中國學術期刊網(CNKI)近十年的文章數據進行檢索和統計，發現關于“高速公路建設”或者“失地農民”類的文章出版較多，但是，這些文章的作者大多是業主和建設單位的工作人員，不少學者所研究的方向也大多是工程建設、成本控制以及會計核算等，以社會治理維度對前三者之間關系進行分析研究的文章少之又少。可見，從社會治理維度研究高速公路建設中如何有效地保障失地農民的權益是非常有必要的。

2　征用土地　失地農民和農民權益保障三者概念界定

2.1失地農民。所謂的失地農民，有的學者認為是指在城市綜合建設中，因為相關征地法律法規不健全、土地的收益歸屬不明和政府管理的方式不合理等原因使得農民愿意或者不愿意都失地的弱勢群體。有的學者則認為失地農民是指因失去土地所有權而導致與土地相關的所有權益被剝奪了的法律主體。本文認為失地農民是指在我國城鎮化和工業化不斷發展的過程中，農民由于國家征地而導致其擁有產權的土地部分或全部失去相關權益后出現的群體。

2.2征用土地。征用土地，簡稱征地，是指根據經濟社會發展的需要，政府征地部門按照相關法律法規，把土地從原來性質屬于農民集體，通過征用的方式轉變成為性質屬于國有，并按照相關規定給失地的集體或個體補償的行政活動。

2.3農民權益保障。農民權益保障是指在我國廣大農村經濟發展地區，根據相關法律和政策，農民以土地為權益基礎的，在政治地位、消費維權、公共教育、經濟創收、社會保障和就業扶持等社會層面所享有的權益保障。本文所討論的失地農民權益保障應當包含以下幾個方面：第一，財產權利，土地是失地農民所擁有的半私有財產，他們最主要的財富就是通過經營土地獲得。土地被失地農民當作是一種資本，可以和勞動力、原料進行投資，從而獲得各種經濟社會利益，也具有潛在的升值收益；第二，基本生活保障權利，一般來說，土地能夠為他們提供足夠的糧食，以滿足其最基本的生存需要。第三，就業權利，現代城市建設是導致農民失去土地的重要因素之一，從這一個層面來分析，由于城市化建設的步伐不斷推進，才導致了失地農民的產生。由于缺乏足夠的市場風險防控力，失地農民在激烈的市場競爭中爭取再就業處于不利地位。此外，失地農民還會因為失去土地而失去曾經擁有土地而附加的各種比如經濟、文化、教育等方面的權益保障。

3　貴合高速 (浦北段)建設中失地農民權益保障的特點

貴合高速以貴港市木梓為起點，途徑欽州市浦北縣南北全境，終點為北海市合浦縣石灣立交。整條貴合高速全長約143 km，浦北段所占路線最長，約有93 km。全線總共設計橋梁81座，占用各類土地面積約800 hm2，綜合項目投資金額為93億元人民幣。貴合高速(浦北段)為線狀永久性工程，途經的鎮級行政區域多，失地農民權益保障情況復雜，難度較大。該項目建設中失地農民權益保障的特點主要有：

3.1土地補償類型以水田和林地為主。在征用土地過程中，涉及的土地補償類型非常寬泛，既有林地、水田、荒地、宅基地等用地類型，其中水田、林地被征用面積較大，占所有征地面積的大部分，但是旱地、宅基地和水庫魚塘與三荒用地所占的土地補償面積卻很少，不同于城市規劃用地與平原地區高速公路建設用地。

3.2被征用林地上的青苗附著物補償難以計算。該路沿線北部區域是以香蕉、八角、牛大力薯等作物補助為主；中部則是以柑橘、桉樹為主，其中龍門鎮土地附著物補償涉及國家重點保護林區——天然次生紅椎林林木補償；南部是以荔枝、龍眼、芒果等經濟果樹林補償為主，沿線青苗附著物的差異使得地區之間土地附著物補償標準難以統一，而且被征用林地面積更是達到了所有征地面積的一半以上，林地收益講求的是長期性、綜合性收益，很多土地附著物每一年的收益具有累計效應，政府制定的補償標準難以充分照顧各方利益。

3.3沿線就業保障需求大。沿線不少農民在當地發展了林下養殖雞、羊及蜜蜂等多種產業。2012年浦北縣政府信息公開平臺數據統計結果顯示，貴合高速(浦北段)外出務工的失地農民僅占沿線失地農民人數的20%，貴合高速(浦北段)征用了他們的土地，其基本生活保障和生活經濟來源都基本被切斷。隨著貴合高速(浦北段)規劃及批復下來，被征用土地的群眾對補償標準的期望值越來越高，要求分享土地收益增值的部分利益。

4　失地農民權益保障存在的問題

4.1土地補償標準過低，失地農民土地財產權益受損。征地賠償額度要做到公平，必須考慮產值、類別、位置、土地供給需求和當地經濟社會發達程度等多方面綜合因素。據調查，浦北縣貴合高速《征收土地公告》正式公布于2012年10月10日，對水田、旱地、宅基地、水庫水塘、三荒用地、林地等土地基本類別做出了相應的失地補償標準，可是對一些具體的土地附著物，如牛大力薯、紅椎林、龍眼、芒果等單株經濟價值較高的經濟林木，沒有進行準確定價補償，只是以普通低價值經濟林木的標準進行補償，明顯低于當時這些經濟林木的市場價格，更沒有考慮到這些高價值經濟林木的增值收益。

4.2失地補償金發放過程混亂。土地被征用后，擁有土地使用權及經營權的各方所獲得的補償，應該在相關主體之間按比例適當分配。貴合高速(浦北段)建設征用的土地大部分屬于個人擁有經營使用權、集體擁有所有權性質，土地補償金應該由集體與失地農民個人雙方按比例公平分配。然而在實際土地補償資金發放中，有些地方的村委會占了很大部分的補償收益，而失地農民沒有獲得足額補償。比如張黃鎮新橋村委元垌坡村民小組，在貴合高速(浦北段)建設時，征用了該村140.986畝林地。在土地補償費的分配過程中，該村委會干部卻私自決定失地補償金發放給誰，私自決定土地補償金是歸集體還是個人所有，把原來歸于集體的近30畝的山地歸類于個別家庭的宗地、自留山，從而間接地把失地補償收益從集體歸到了個體。

4.3補償方式單一，失地農民生活缺少長遠保障。在補償方式上，該縣征地主管部門選擇了貨幣支付方式，一次性發放征地補償款，讓農民自謀職業，社會保障方面則提出由當地社會保障部門獨立解決。但是，該縣征地主管部門也沒有與社會保障部門充分溝通，沒有鼓勵農民參加養老保險或者商業保險，加上一些農民保險意識薄弱，導致后期失去土地后就業困難，社會保障也成難題。根據在泉水鎮的隨機抽樣調查訪問得知，在被訪問的368人中，希望得到就業安置的失地農民有38%，希望以留地安置方式補償的失地農民有21%，只有21%的農民希望通過貨幣補償方式進行安置，還有約占8%的失地農民希望得到土地入股方式補償。補償手段單一，失地農民的生活缺乏長遠保障，生活水平有所下降。

5　失地農民權益保障問題的內在生成邏輯

5.1失地補償標準制定工作存在失誤。制定失地補償標準，應該評估被征收土地的類別、生產資料的投入、經濟農作物單價變化等綜合因素。該縣征地主管部門由于之前沒有涉及高速公路建設征用土地，還沒有出臺相應的法律法規和政策，因此只能靠參照其他縣市的失地補償標準進行評估。在貴合高速(浦北段)建設方案出來之后，當地征地主管部門沒有立即對高速公路征地沿線進行實地考察，沒有收集沿線失地農民的失地補償金要求，只是由縣國土局、拆遷辦和北投集團指揮部的政策研究人員制定出補償標準，沒有充分的第三方意見。在失地補償標準制定的最后階段，當地征地主管部門沒有正式進行價格聽證程序，為了趕高速公路征地工期，匆忙就制定出了失地補償標準。

5.2征地資金發放過程監管不嚴。2012年，當地在全國統一進行的林權改革中，許多農民沒有辦理集體林地山地承包手續，但是卻在那些林地山地上擅自種植經濟林木，行使著經營管理權。當地村委一些干部為了趕征地工作進度，沒有等到明確地上附著物及青苗補償受益人歸屬即開會協商，匆忙拿一些不合法的表格叫農戶簽字，甚至有些村委把原來屬于集體的征地補償收益分配給所謂的“自留山”“祖公嶺”經營者的名下，以爭取他們的支持。因為，當地林權改革后至今仍沒有明確集體土地和農民自留地的土地界限，對于一些亂占集體土地為“祖公嶺”的違法行為沒有進行及時糾正與處理，再加上當地村民對于法律維權還是比較生疏，這些情況都導致這些山地(林地)的補償金發放監管存在很大困難。

5.3征地管理模式落后，盲目照搬過時經驗。貴合高速(浦北段)作為廣西重要戰略規劃建設道路，其建設時間有著嚴格的限定。但是，貴合高速(浦北段)建設有特殊之處。首先是沿線失地農民外出務工人數僅占總失地農民人數的20%，大多數失地農民選擇在附近就業或自主創業；其次是失業保險參保人數較低，僅為3%，遠遠低于當地務工人數總和；再次是失地后大部分農民拿到補償款以后很少進行創業，大部分選擇銀行存款、蓋房，甚至賭博，資金得不到有效流轉和利用。該縣征地主管部門由于缺乏高速公路建設失地農民權益保障經驗，只能對照其他縣市不同項目的征地政策，采取先結算后支付的管理模式，一次性支付征地補償款，忽視了貴合高速(浦北段)建設項目的特殊性，不同于大多數“資金解決一切”的高速公路建設項目。

6　保障失地農民權益的路徑選擇

6.1綜合各方意見，合理制定失地補償標準。補償標準問題的關鍵在于補償多少才能保障各方的利益最大化。具體說來，補償費用以市場價格為導向確定是比較合理的，對各方而言基本是公平的。當地征地主管部門應該在貴合高速(浦北段)建設方案出來后，立即對高速公路征地沿線進行實際地價調研考察，具體分析當地地價上漲的趨勢，收集如牛大力薯、紅椎林、八角等單株經濟價值較高的經濟林木的當地市場收購價格，補償3～10年預期收益，防止一次性補償不足而導致的失地農民阻力，收集沿線失地農民對失地補償金的要求，綜合專家學者、媒體等各方意見，提出初步的失地補償金方案，至少給予15 d以上的公示期，讓社會各界提出修改建議。在失地補償標準制定的最后階段，當地征地主管部門要進行價格聽證程序，科學制定出失地補償標準。

6.2嚴格征地補償資金發放程序，實行陽光操作。目前，農村集體土地具有許多重要作用，主要是為農業生產服務的生產生活作用和對農民社會財產、就業發展作用。該縣征地主管部門在失地農民權益保障中應考慮這一特殊情況，在征地補償資金發放的整個過程，要做到全面監督，公平公開，真正把責任嚴格落實到村委，甚至生產隊一級的補償單位，確保全部補償資金都發到失地農民手中，針對一些違背法律法規要求的單位及個人，必須依法處置，讓擁有土地補償收益權的人仔細說明自己所應得收益的理由，讓所有者都能在協商仲裁中得到一致分配的方案。做到分配方案公開、征地拆遷數量公開、補償標準公開、補償總額公開，并且由村、組張榜公布廣泛告知有關群眾，無異議以后，再發到具體農戶(或集體)賬戶中。

6.3完善補償機制，解決失地農民生活長遠發展問題。該縣征地主管部門應當認真研究各個地塊、各個區域的失地農民補償方式，爭取做到因地制宜，充分考慮就業、留地、入股、貨幣等綜合補償方式。比如在就業問題上，該縣首先應當促進失地農民職業教育和職業培訓，提高其就業競爭力；其次，利用現有的職業介紹機構，提供足夠的就業信息給失地農民，切實把失地農民的勞務輸出工作做好；最后，鼓勵失地農民多渠道就業，支持引導失地農民采取網絡兼職、臨時受聘、季節換工等手段積極尋找工作，并在政策方面給予失地農民創業扶持、擇業指導和辦廠減稅等多方面的優惠；如果失地農民已經是非農業戶口，也可以獲得關于失業保險補貼、職業證書掛靠、職業培訓以及小額貸款擔保等再就業政策方面的優惠。

隨著高速公路建設步伐的不斷推進，征地后失地農民權益保障問題越來越受到社會各界的關注。盡管高速公路建設過程中失地農民權益保障工作會存在失地補償標準過低、失地補償受益主體認定不清等諸多問題，但是通過研究問題，對癥下藥，科學制定失地補償標準，完善征地補償資金發放程序，完善補償機制，才能解決失地農民社會保障問題，使高速公路建設沿線的失地農民權益真正得到保障。

參考文獻

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