休假制度的未來：“帶薪休假”+“作四休三”

王琪延 劉曉芳

休假制度改革不是一蹴而就的，應該有一個長遠計劃，結合國民經濟的發展階段與國民旅游休閑發展現狀逐步實行。

近一段時間，關于休假制度改革問題，引起了我國學術界和廣大民眾的熱切關注。因為這個假日制度關系到人們的休假權利的落實和社會各階層利益問題。

休假制度從時間上講，主要包括如黃金周、帶薪休假等長期休假；以周為單位的日常休假；如產假等特別休假時間。在此，主要討論長期休假和日常休假。

黃金周是“帶薪休假”未落實的“替代品”

“黃金周”的設置初衷，是由于帶薪休假尚未落實，為了給大家較長的出行時間，實現遠途的旅行。同時，實現刺激國民消費，擴大內需。事實上，長期來看，“黃金周”對社會消費品零售總額的帶動作用并不明顯，負面影響卻日益顯著。每逢“黃金周”，交通擁堵，景區超限值接待，國民旅游消費質量不高，嚴重影響我國旅游經濟的健康發展，暴露出我國國民可支配假期供給不足與分配不均的問題。

2012年中秋、國慶假期合并，成為史上最長“黃金周”。據中國旅游研究院最新統計數據，8天假期全國共接待游客4.25億人次，比2011年“十一”黃金周增長40.9%；實現旅游收入2105億元，比上年“十一”增長44.4%。短期來看，“黃金周”有力地促進了消費，帶動了旅游及其相關行業的發展，但從長期角度看，黃金周對消費的帶動并不明顯。

從同比增長率上看，2003—2012年間，5月的社會消費品零售總額一直保持增長狀態，甚至在取消“五一”黃金周后，仍保持高速增長，08年5月份的社會消費品零售總額比07年增長21.6%。同時，2003—2012年10年來，5月份、10月份社會消費品零售總額的平均同比增長率分別為18.0%、17.9%，全國平均增長率為17.7%，這兩個月份的零售額增長率大致與全年水平保持一致。說明“黃金周”的存在并沒有明顯起到增加消費，擴大內需的作用。

從絕對值上看，2003—2012年，5月和10月的社會消費品零售總額之和在全年的比重一直在17%左右，僅比全年消費額的六分之一（16.7%）多一點，更何況這兩個月在實施“黃金周”之前就是消費旺季。可以說，“黃金周”只是將其他時間的消費力集中于這七天，對提高消費總量水平影響有限。

“黃金周”的集中休假方式主要有三大問題。

首先，“黃金周”期間，游客需求遠大于市場供給，對自然景觀和歷史遺跡造成破壞。游客短期內集中消費，在一定范圍內造成了需求旺盛而供給有限，導致消費者所購買的產品和服務質量下降，同時對我國不完善的交通、休閑設施造成嚴重沖擊。從出行效果看，許多著名景區人滿為患，游客倍感疲憊，享受不到旅游應有的樂趣。游客大規模集中游覽，景區游客數量大幅度增加，不少景點接待游客數是其最佳接待量的數倍，遠遠超出景區的承受能力，使當地的生態環境嚴重受損，對自然景觀和文物古跡造成破壞。

其次，集中出游，造成了交通擁堵與政府公共管理費用增加等問題。“黃金周”集中出游，高速公路交通總量比平時增加30%—50%，容易造成公路交通的擁堵。同時，全國道路交通事故頻發，據統計，2012年“十一”黃金周期間平均每天發生道路交通事故8553起，是2011年全年平均道路交通事故數578起的14.8倍。此外，為了應付“黃金周”期間可能出現的各種社會公共管理問題及突發事件，政府額外投入大量的人力、物力和財力，增加了社會管理費用。

最后，集中休假不利于休閑旅游的可持續發展。黃金周的來臨，使得旅游相關產品供不應求，買票難、住宿難、吃飯難、旅游景點人員擁擠、服務質量下降等問題年年存在。但是，一旦旅游旺季過去，游客數量明顯下降，不少景區商店關門停業直到旅游旺季的再次來臨，造成了大量旅游資源的閑置。一方面是供不應求，價格上漲，另一方面是資源閑置，造成浪費。如此發展模式，不但不利于旅游城市經濟的發展與旅游景點的管理維護，而且不能很好滿足居民的旅游休閑需求，與“健康、文明、環保的旅游休閑理念”相違背，不利于旅游休閑的可持續發展。因此，時至今日，可以認為“黃金周”制度已經完成歷史使命，落實帶薪休假制度，改革日常休假制度勢在必行。

帶薪休假“三步走”

隨著人們收入水平的提高和閑暇時間的增加，旅游休閑日益成為人們生活中不可或缺的內容之一。2013年2月2日，國務院發布了《國民旅游休閑綱要》（下文稱《綱要》），用于指導我國國民旅游休閑的發展。提出“到2020年，職工帶薪年休假制度基本得到落實”。應該指出，《綱要》從國務院層次上，再次把帶薪休假提上日程，這樣，不僅能夠保障國民的休閑時間，而且能夠有效地解決旅游的季節性緊張狀況，起到削峰填谷的作用。但是也清醒地認識到，完全落實帶薪休假難度是很大的。

中國落實帶薪休假的障礙。關于帶薪休假問題，早在1994年頒布的《中華人民共和國勞動法》就有所表述。其中，第四十五條 國家實行帶薪年休假制度。勞動者連續工作一年以上的，享受帶薪年休假。自2008年1月1日起施行的中華人民共和國國務院令第514號《職工帶薪年休假條例》第三條 職工累計工作已滿1年不滿10年的，年休假5天；已滿10年不滿20年的，年休假10天；已滿20年的，年休假15天。在法理上講，這兩個文件，已經對于職工帶薪休假有了保障。但是，從現實情況看，大多數企業對《條例》執行不力。個人認為，主要有幾個障礙。第一，從根本上、總體上講我國的勞動生產率還比較低下。特別是中小企業，員工休息過多，產品成本特別是勞動成本增加，產品價格提高，產品競爭力下降，導致企業生存困難。企業都不存在了，休閑權將成為一紙空文。第二，無論管理者還是被管理者，都普遍缺乏法律意識和休閑意識。第三，不平等的勞動關系。第四，監管不到位。

落實帶薪休假發達國家也有一個過程。法國是帶薪休假的“發源地”，早在1936年通過一項法律規定，連續工作滿一年的勞動者每年可以享受為期兩周的帶薪假期。20年后，法定帶薪假期延長為3周。這項政策經歷了幾十年，才在法國各個行業內全面實施。現在法國的帶薪休假為每年5周，而且他們每周的工作時間也降到了40個小時以下。我們的鄰居日本同樣如此。日本上世紀八十年代中期提出帶薪假期政策，直到21世紀初才宣布在國內基本實現帶薪假期。美國從20世紀30年代提出帶薪休假，直至70年代才全面落實。所以，我國帶薪休假的全面落實也不可能一蹴而就。

我國全面落實帶薪休假的具體措施。我們應該從現實出發，2020年可以說達到基本落實，時間長度可以到2030年。其根本不僅僅是制度決定，而是由勞動生產率決定的。我國帶薪休假的落實可實施“三步走”：第一步即2015年前，在政府機構、事業單位及國有大中型企業以及東部的其他類型的大中企業逐步落實帶薪休假制度；第二步即2020年，在其他所有制大中型企業、東部所有企業以及中西部的大中型企業逐步落實帶薪休假制度；第三步即2030年前，在全國范圍內落實帶薪休假，具體時間表如下：

要有強有力的措施。第一，政府要利用媒體，加強對帶薪休假的宣傳，使帶薪休假的觀念深入人心。第二，要加強帶薪年休假落實情況的監督檢查，加強職工休息權益方面的法律援助。對執行帶薪休假好的企業，可予以減免稅費的獎勵，提高企業實施的積極性。對拒不執行“帶薪休假”制度的單位及主要負責人明確相應的處罰規定； 第三，帶薪休假的時間由員工與企業根據勞動法以及相關規定，協商決定，員工休假應兼顧企業生產任務，在強調權力的同時，也要強調義務。另外，在不同行業以及不同地區，應該給與一定的確定假日的權利。例如在學校等事業單位，又如一些少數民族地區可以給與確定假日的權利。第四，通過提高技術裝備水平以及勞動者素質等方法，千方百計地不斷提高企業勞動生產率水平。解除企業執行帶薪休假的后顧之憂。

2030年實現“作四休三”

關于日常的休假制度。在全球范圍內，我國勞動時間相對較長。從歷史數據來看，中國1996年的年勞動時間跟法國的20世紀初，德國、英國20世紀中葉的年勞動時間相近。國民休假時間的多少，取決于勞動生產率的高低。隨著工業化和信息化水平的提高，我國當今的勞動生產率已經遠遠超過二十世紀中葉的歐美國家，但是工作時間卻處于他們當時的水平，說明我國工時還有縮短的可能。

從近十幾年我國與世界上部分發展中國家比較，我國工時同樣偏高。同為“金磚四國”的巴西、俄羅斯與中國、印度都處在一個經濟高速發展的時期，在休假時間上卻差別較大。我國的休假天數僅多于印度，不僅低于發達國家，而且低于巴西、俄羅斯等發展中國家。巴西、南非、俄羅斯的休假天數甚至可以與一些發達國家持平，可見假日的延長并不會對經濟產生負面影響。

國際經驗表明，休閑化是后工業化的特征之一，也是工業化社會發展的結果，即使是在工業化社會，適度的休閑化有利于休閑產業發展、產業結構調整和國家經濟的發展。隨著勞動生產率提高，休閑產業會逐步成為國民經濟的支柱產業，而休閑時間的增多是休閑經濟發展的前提。因此，在勞動生產率達到一定水平的前提下，可在我國實行每天工作9小時，每周工作4天的四天（36小時）工作制，建議2020年在我國部分地區的某些行業試行四天（36小時）工作制，2030年在全國范圍內實行四天（36小時）工作制。屆時，周末也不再為了與節假日連過進行調休，而是根據個人需要與帶薪休假時間，靈活安排自己的假期。中長期假日改革方案如表1所示：

延長春節休假時間，增加元宵節假日。春節是中華民族最重要的傳統節日，有關調查表明，我國居民普遍認為春節的7天假期太短，對延長春節和增加元宵節假日的呼聲很高。政府可以考慮延長春節假期到8天，同時元宵節，從漢代開始就是中國最重要的節日之一，也是合家團聚，其樂融融的日子，設立元宵節為法定節假日，有利于家庭和睦與社會穩定。

增加“三連休”。目前休假時間不足以滿足國民旅游休閑需求。從表3中可以看出，取消“五一”黃金周的前五年，“十一”黃金周游客年均增幅是12.5%，大致與這五年國內游客年均增幅持平。取消“五一”黃金周的后五年，“十一”黃金周游客平均增幅為27.3%，而這五年全年游客平均增幅只有10.8%。2008—2012年“十一”游客的年均增幅是2003—2007年“十一”年均增幅的2.2倍，是同期全年游客年均增幅2.5倍。“五一”、“十一”黃金周7天長假，可以滿足居民中長途旅游的需要，取消后“五一”黃金周后，人們的旅游需求還在，同時由于帶薪休假執行不力，春節長假選擇回家探親，只能通過“十一”長假集體出游，造成了全國人民集中出游的狀況。

國民旅游需求的滿足需要更多可選擇假日，可借鑒日本的做法，在沒有節假日且前后沒有長假的月份設置一個三連休（周五、周六、周日或周一、周六、周日），給居民更多的出游選擇。到2030年，在帶薪休假制度全面落實的情況下，改革“十一”七天長假，不再采取調休模式，節假日與周末獨立進行（春節除外，應更多的考慮春節的文化因素）。在帶薪休假全面落實前，建議實施以下休假制度，見表2：

綜上所述，為滿足我國居民日益增長的旅游休閑需求，與《綱要》更好的貫徹實施，需要更靈活合理的休假制度來調整目前不合理的旅游休閑狀況。因此，對休假制度的改革就顯得勢在必行。首先，要繼續完善落實帶薪休假制度，取消節假日期間的周末調休模式；其次，進一步研究改革日常休假制度（2020-2030），逐步推行四天（36小時）工作制。再次，增加“三連休”，延長春節休假時間為8天，增加元宵節為公共假日。休假制度改革不是一蹴而就的，應該有一個長遠計劃，結合國民經濟的發展階段與國民旅游休閑發展現狀逐步實行。

（作者王琪延系中國人民大學博士生導師、中國休閑經濟研究中心主任、北京市政府顧問）