完善地方稅體系的思考*

◆曹結兵 ◆崔志坤

完善地方稅體系的思考*

◆曹結兵 ◆崔志坤

內容提要：地方稅體系是分稅制財政管理體制的一個重要組成部分，當前，隨著“營改增”試點的全面推行，地方稅收面臨著一系列的困境，其現狀與建立現代財政制度，實現國家治理體系和治理能力現代化的目標不相匹配。為此，應結合我國改革發展實際，借鑒發達國家在地方稅體系建設方面的成功經驗，考慮稅種屬性，科學選擇地方稅主體稅種，并設計輔助稅種，同時，輔之以必要的稅收征管模式和技術的創新，以期實現地方稅體系建設的現代化。

地方稅體系；營改增；稅收征管

一、引言

2016年3月17日，第十二屆全國人大四次會議表決通過的《國民經濟與社會發展第十三個五年（2016～2020年）規劃綱要》明確把完善地方稅體系、增強地方發展能力列為建立健全現代財稅制度的關鍵性問題，提出應結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分，通過完善增值稅劃分辦法和推進房地產稅立法等具體改革舉措推動我國地方稅體系的完善。

我國是單一制的集權型國家，中央政府以下還有四級地方政府，不同級政府擁有不同的事權和支出責任，也需要一個合適的財力分配機制保障各級政府職能的實現。20世紀70年代改革開放后我國實行了一段時間的財政包干制，相比于計劃經濟時代的統收統支，財政包干制極大地調動了地方政府的積極性，為地方經濟發展奠定了基礎。但這種包干制也使得中央政府財力增長受限，宏觀調控能力趨弱。為解決這一問題，我國于1994年實行分稅制改革，調整了中央與地方的收入分配關系，重新劃分了中央稅、地方稅和共享稅的范圍。在這之后，又通過個人所得稅、車輛購置稅、農業稅和“營改增”等一系列稅費改革進一步強化了中央政府財力，而地方政府穩定的收入來源體系則不斷縮小。現階段地方政府面臨著主體稅種喪失、土地財政難以為繼和政府性債務償還壓力較大的三重困境，因此，完善地方稅體系成為當下較為現實且緊迫的問題。

二、地方稅體系的現狀及問題

（一）地方稅收入規模有限

關于地方稅規模的合理界限問題，有以下四個判斷標準為理論界所接受。其一認為我國地方稅的規模要與基本國情相適應；其二是地方稅的規模要與地方政府的事權和支出責任相匹配；其三是地方稅的規模應有利于調動中央和地方兩個積極性；其四認為地方財政不同收入形式的效率和結構的優化也是地方稅合理規模的一個考量因素。

表1 2005—2014年地方稅收收入相關指標 單位：億元

從表1可知，長期來看，我國地方稅收入規模呈現穩步增長態勢，但2012年以來，隨著經濟發展步入新常態和新一輪稅制改革的到來，地方稅收入增速趨緩。從地方稅收入占全國稅收收入的比重來看，有一個逐步上升的過程，但需要注意的是，地方稅收入占地方財政支出的比重呈現下滑的趨勢，這表明地方政府的財政自給率情況不容樂觀。基于以上幾點分析，對比地方稅合理界限的判定標準，可以得出的基本結論是：現階段我國地方稅的收入規模不足。

（二）地方稅制結構有待優化

科學、完善的地方稅制結構離不開主體稅種的選擇和輔助稅種的設計，完備的稅制結構可以為地方政府提供穩定的稅源保障機制，使其在提供區域性的公共產品和服務時更加得心應手。一般認為，地方稅主體稅種的收入應占地方稅收入的30%以上，主體稅種的稅源分布與地方經濟發展程度關系密切，能夠為地方政府提供穩定且充分的收入，其征管成本也不宜過高。基于我國國情選擇，輔助稅種設計可因地制宜，賦予地方適當的稅收管理權限。需要注意的是，輔助稅種設計不宜過多過散，該簡并的簡并，力爭實現經濟效率和行政效率的最大化。

表2 2005—2014年地方各項稅收占地方稅的比重 單位：%

從表2可知，首先，現階段我國地方稅收入排名前三的稅種依次是營業稅、增值稅和企業所得稅，其總和一直居于60%以上，且營業稅一家獨大，始終高居30%左右，是名副其實的地方稅主體稅種。其次，共享稅（增值稅、企業所得稅、個人所得稅）占地方稅的比重在35%左右，由于中央通常在共享稅中拿大頭，地方政府在培植這部分稅源時積極性相對較低。再次，財產稅如房產稅占地方稅的比重過低，下一步房地產稅改革應注意這個問題。最后，當前地方稅中的小稅種分布較多，征管相對困難，應注意優化整合。隨著2016年5月1日“營改增”試點擴圍至建筑業、房地產業、金融業和生活性服務業，營業稅這一傳統稅種將徹底退出我國稅收歷史的舞臺，其作為地方稅主體稅種的身份也將不復存在。有人說“營改增”將倒逼我國地方稅體系的完善，的確，這一財稅領域改革的“重頭戲”將打破既有的中央與地方財力分配的平衡局面。但需要明確的是，總量上的收支矛盾和結構上的中央與地方矛盾這一困局亟待破解，即便沒有“營改增”這一導火索，在劃分好中央和地方的事權和支出責任后，也會有其他稅種的改革來配套中央和地方財政關系的調整。

（三）地方稅區域差異較大

我國幅員遼闊，地區間經濟發展水平差距較大，各地區的地方稅收入與經濟發展水平、產業結構狀況以及資源分布等因素密切相關，而地方公共產品和服務的供給能力又與地方財政收入能力直接掛鉤，因此地方財政自給率的巨大差異制約了基本公共服務均等化的推進。

表3 2014年我國東、中、西部地區代表地方財政狀況 單位：億元

從表3可知，我國地區間財政發展狀況差異較大，發達的東部地區財政自給率非常高，而中西部地區財政自給率相對較低，這種地方稅發展的區域差異不僅與地區間巨大的經濟發展差距有關，現行的財力分配機制也是助長這種差異拉大的因素之一。因此，在此輪財稅體制改革過程中，稅收收入的初次分配和再分配應該更加注意這種橫向公平的實現，其中，地方稅主體稅種的選擇和輔助稅種的設計便是實現這種公平的一個可行途徑。

三、地方稅建設的國際比較

（一）稅收立法權和稅收征管權比較

稅收立法權是國家立法權的重要組成部分，通常國家憲法或立法法對這一特定權利的實現施以嚴格的法定程序限制。一般情況下，單一制國家的稅收立法權相對集中，各稅種的開征、稅率的確定由中央政府決定，地方政府只享有對部分地方稅的稅率浮動和減免等方面的權利。而聯邦制國家的稅收立法權則相對分散，聯邦、州以及地方政府都享有一定的稅收立法權，可以獨立決定開征屬于自己的主體稅種。稅收征管權是對各稅種進行征收管理的權利，稅收征管權的劃分依據效率和責任兩個目標而定，主要體現在中央和地方是否設置獨立的征收管理機構上，通常單一制的國家對地方稅進行立法后也會設置相應的地方稅收管理機構管理地方稅種。

英、法兩國是傳統的單一制國家，其稅收立法權基本集中于中央政府，但其稅收征管機構設置卻不相同，英國有兩套機構與其征收管理相對應；法國只有唯一的稅務機構負責征收全國范圍的所有稅收。美國作為聯邦制國家的代表，其稅收立法權和稅收征管權的政治特色十分鮮明，聯邦政府和州政府都享有憲法賦予的征稅權利，同時，地方政府還享有州政府授予的部分稅收自治權利，在稅收征管上也對應著三級政府各自的稅務機構。德國和日本在政體上分別是聯邦制和單一制，但其在稅收立法權和稅收征管權上卻沒有走上分權與集權的兩端，是分權和集權適度結合的典型代表。我國是單一制國家，在稅收法定原則的約束下將稅收立法權集中不失為一個很好的選擇，但稅收立法過程中也應考慮各地發展差異，給予地方適當的管理權限，更好地完善分稅制財政管理體制。

（二）地方稅規模及其結構比較

地方稅規模的大小與上述稅收立法權和稅收征管權的劃分存在千絲萬縷的聯系，一般說來，集權型國家的地方稅規模較小，分權型國家的地方稅和中央稅的規模相對平衡，下面對幾個具有代表意義的發達國家的地方稅規模和結構進行比較。

表4 2011年部分發達國家中央與地方稅收收入規模 單位：%

表5 2011年部分發達國家中央與地方稅收收入結構 單位：%

從表4可知，單一集權型國家的地方稅在全國稅收中所占份額較小，在英國這一比例甚至可以忽略不計，而日本、德國和美國的地方稅收入均低于中央稅收入，其占全國稅收總收入的比重普遍在40%以上，這一情況似乎與現階段我國地方稅的規模基本相當。但仍需明確的是，上述國家均為高福利的發達國家，其政府間的事權和支出責任劃分相對我國更為明晰，我國地方政府承擔了較多的“隱形”事權和支出責任，且隨著“營改增”全面試點的到來，營業稅主體稅種的消失，我國地方稅規模的合理界限仍是需要審慎考量的。

從表5可知，發達國家地方稅的構成中財產稅的地位不容忽視，其對財產稅的依賴程度大于流轉稅，可見財產稅作為地方稅的主體稅種地位突出。在對企業所得稅和個人所得稅的分析中發現，發達國家習慣將個人所得稅和企業所得稅作為中央稅收的支柱。結合我國地方稅主體稅種缺失和財產稅在地方稅收入中占比極低的現實情況，培育新興的地方稅主體稅種如改革房地產稅將成為完善我國地方稅體系的重要環節。

四、完善我國地方稅體系的建議

（一）科學選擇地方稅主體稅種

1.調整增值稅分享比例，適當簡化稅率并推進立法。“營改增”后，增值稅收入將達到全國稅收收入的40%以上，可以預見的是“營改增”試點中納稅人繳納的增值稅劃歸地方的過渡政策不會長久。一個簡單的測算方案是，只需將增值稅的分享比例調整為中央與地方五五分成，即可維持現有中央與地方財力分配格局的基本穩定。此外，試點過后的增值稅稅率與各種征收率交織使得增值稅更加復雜，不利于稅務機關征收管理和納稅人的稅收遵從。因此下一步增值稅改革的重點和方向應是調整分享比例、簡并稅率并實現立法。

2.加快推進房地產稅立法。從發達國家的地方稅體系構成和我國房產稅在地方稅中的作用看，改革后的我國房地產稅在地方稅體系中將大有作為。之所以選擇將房地產稅作為地方稅的主體稅種加以培植，首先是因為改革后的房地產稅是嚴格意義上的財產稅，財產稅作為地方主體稅種是國際通行做法，也有利于優化我國現行稅制結構；其次，房地產稅稅基穩定，稅源流動性差，具有很強的空間屬性，能為地方政府提供充足的收入；最后，房地產稅應是基于目前的房產稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅和契稅基礎上的整合改革，將其作為地方稅主體稅種既不會破壞原有的地方稅體系，又可以進一步簡化地方稅稅種，極大提高征管效率和降低征納成本。

（二）合理配置地方稅輔助稅種

1.完善消費稅制度。現行的消費稅是完全的中央稅，實行生產地課征的模式，且征收范圍有待調整。考慮到“營改增”對地方財政的沖擊，下一步可將消費稅改為中央與地方共享稅，并將征收環節后移，根據稅種的內部屬性，將部分資源消費品稅目（如成品油等）的稅收收入劃歸地方。

2.推動環境保護費改稅。環境保護稅是由原有的排污費等行政收費改造完成的，將其列為地方稅體系的輔助稅種是因為它具備地方稅的一般性質，一是地域屬性明顯，按照“污染者付費”原則征收；二是可以提高地方稅的收入，優化地方財政收入結構。

3.擴大資源稅征收范圍，實行從價計征改革。資源稅收入的大小因各地的自然資源稟賦狀況而有所差別，我國自然資源分布與經濟社會發展的非對稱性使得資源稅成為地方稅體系不可或缺的一部分，資源稅的征收對西部地區地方稅體系建設有著重要的作用。

4.適時推進城市維護建設稅改革。當前城市維護建設稅是在增值稅、營業稅和消費稅的基礎上征收的，從其規模來看，占地方稅的比重在6%左右，如果考慮到教育費附加，這一比重或將更大。城市維護建設稅與教育費附加性質趨同，宜合并征收，同時將其計稅依據由原增值稅、營業稅和消費稅合計數改為銷售額或營業額。

（三）創新地方稅征收管理制度和技術

地方稅體系的完善離不開稅收征收管理的保障，只有征收管理制度的不斷完善和征收管理技術的不斷提高才能保證地方稅穩定的收入來源。在當前國、地稅不斷深化改革與合作的趨勢中，地稅部門應借鑒“金稅三期”工程建設中的先進經驗，在納稅服務、信息共享和執法檢查等方面與國稅部門加大合作力度。可以預見的是，在新一輪稅制改革過程中，直接稅如房地產稅和個人所得稅的比重會提高，這需要征管技術的創新與升級來與之相適應，自然人的稅收征管是未來稅收征管的一個重點和難點，地稅部門應創新征管方式以迎接這一挑戰。

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（責任編輯：東方源）

F812.422

A

2095-1280（2016）03-0023-05

*本文系國家社科基金項目“構建地方稅體系研究”（項目編號：13CJY108）的階段性研究成果。

曹結兵，男，安徽財經大學財政與公共管理學院碩士研究生；崔志坤，男，安徽財經大學財政與公共管理學院副院長，經濟學博士。