中國城鎮(zhèn)發(fā)展模式的若干思考

胡　健

（重慶市城口縣農(nóng)業(yè)委員會(huì)，重慶　　405900）

?

中國城鎮(zhèn)發(fā)展模式的若干思考

胡健

（重慶市城口縣農(nóng)業(yè)委員會(huì)，重慶405900）

鑒于國情約束，中國不具備一般性地模仿歐莢現(xiàn)代化進(jìn)程中以工業(yè)化帶動(dòng)城市化的條件。1998年我國明確提出的“城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略，是對(duì)縣及縣以下城鎮(zhèn)在國家沒有投資的情況下仍然大量增加的客觀情況的認(rèn)可，但許多實(shí)際問題導(dǎo)致“城鎮(zhèn)化”陷入僵局。中國應(yīng)該借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，避免其他人口過億的大型發(fā)展中國家大城市盲目擴(kuò)張導(dǎo)致的大量貧民窟、黑社會(huì)犯罪等造成現(xiàn)代化進(jìn)程中的不穩(wěn)定問題。當(dāng)前“城鎮(zhèn)化”發(fā)展的關(guān)鍵在于改革農(nóng)村社區(qū)土地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，優(yōu)先發(fā)展中心鎮(zhèn)，同時(shí)改革地方治理結(jié)構(gòu)，理順建制鎮(zhèn)與村自治的關(guān)系。

城鎮(zhèn)化 發(fā)展模式 城鎮(zhèn)發(fā)展 政策建議

城市化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，是社會(huì)發(fā)展的歷史過程。改革開放使中國城市迅速發(fā)展，但仍然存在較多突出問題和矛盾，整體上滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?，F(xiàn)階段我國的城市化水平還不高，發(fā)展空間潛力巨大。雖然世界發(fā)達(dá)國家的城市化進(jìn)程為我國提供了經(jīng)驗(yàn)，但，必須結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)條件，從實(shí)踐已經(jīng)證明的中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的成功模式中探索出符合中國國情、特色的城鎮(zhèn)化道路，是關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題。

1 中國城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀的思考

目前，關(guān)于中國城鎮(zhèn)發(fā)展模式、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略存在許多爭議，單一政策性的發(fā)展模式的實(shí)施在某種程度上制約了我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)，使之不能適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化水平發(fā)展迅速，但是仍然處于初級(jí)發(fā)展階段。主要矛盾有如下幾方面。

1.1 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，缺乏城鎮(zhèn)化的推力

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，國家發(fā)展重工業(yè)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略使得城鄉(xiāng)資源向有利于工業(yè)化和城市化的方式進(jìn)行分配，加大了城鄉(xiāng)差距。改革開放后，不完全的市場經(jīng)濟(jì)體制又客觀上加劇了城鄉(xiāng)二元分化，造成城市經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和農(nóng)村絕對(duì)貧困化。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金不足，生產(chǎn)力水平低，勞動(dòng)生產(chǎn)率低下，農(nóng)民收入低，城鄉(xiāng)貧富差距加大，進(jìn)一步導(dǎo)致剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移緩慢，城鎮(zhèn)化缺乏推動(dòng)力。

1.2 農(nóng)村工業(yè)模式，缺乏吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力

改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雖然促進(jìn)了我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，但大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是在城鄉(xiāng)體制分割條件下推行的鄉(xiāng)村型工業(yè)模式，分散發(fā)展不能滿足技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的要求，也無法產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收剩余勞動(dòng)力的能力降低，小城鎮(zhèn)規(guī)模不增反降。20世紀(jì)90年代中期以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)萎縮，小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨更多困難。

1.3 城市對(duì)農(nóng)村集聚與輻射作用不均衡

由于城市與農(nóng)村之間沒有建立均衡增長和循環(huán)機(jī)制，城市對(duì)農(nóng)村的優(yōu)勢資源聚集作用明顯，輻射帶動(dòng)效應(yīng)嚴(yán)重不足。在這種情況下，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷拉大。

2 中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式分析

如果把各種觀點(diǎn)簡單歸類，主要有“大城市”和“小城鎮(zhèn)”兩派。如果細(xì)分，則至少有6種不同的觀點(diǎn)，從大到小依次為：一是“大都市圈戰(zhàn)略”。源于對(duì)日本和拉美國家城市化經(jīng)驗(yàn)的借鑒；二是“大城市道路”；三是“優(yōu)先發(fā)展人口低于30萬的中小城市”；四是“優(yōu)先發(fā)展縣級(jí)城關(guān)鎮(zhèn)”；五是“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”；其他的爭論主要有“集中型的大中城市與分散型的小城鎮(zhèn)”之爭與“城關(guān)鎮(zhèn)與建制鎮(zhèn)”之爭；另外，還有大、中、小并舉多元模式的主張等。20世紀(jì)80～90年代，我國城市發(fā)展的基本方針是：控制大城市，發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，在實(shí)踐中，對(duì)中國城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生影響最大的是小城鎮(zhèn)發(fā)展模式。

2.1 小城鎮(zhèn)發(fā)展模式

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為導(dǎo)向，解決大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問題的城市化道路。小城鎮(zhèn)是特殊歷史條件—城鄉(xiāng)分割體制下的產(chǎn)物，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，受諸多因素的限制，小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略的局限性主要表現(xiàn)在：第一，小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略不能從根本上解決農(nóng)村改革與發(fā)展的問題；第二，小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略忽視了大、中小城市在城鎮(zhèn)化過程中的作用；第三，小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略忽略了我國各個(gè)地區(qū)的區(qū)域差異。第四，小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略存在著嚴(yán)重的資源浪費(fèi)和環(huán)境問題。

2.2 大城市發(fā)展模式

發(fā)展中國家城市化過程中的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是大城市增長迅速，這反映了低經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平對(duì)大城市發(fā)展的客觀要求。第一，大城市在國家的發(fā)展中發(fā)揮區(qū)域中心的作用；第二，中國正處于經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展時(shí)期，由城市化的初期階段向集中化階段轉(zhuǎn)變；第三，我國是一個(gè)人口眾多、人均資源匱乏的國家，中國的城市化必須選擇效益型的道路。因此，雖然政府強(qiáng)調(diào)控制大城市規(guī)模，但是實(shí)踐中大城市的發(fā)展速度最快。

2.3 中小城市發(fā)展模式

這是介于“小城鎮(zhèn)”和“大城市”之間的城鎮(zhèn)化模式。為了避免“城市病”和“農(nóng)村病”，依托縣城（包括縣級(jí)市）發(fā)展中小城市，把一些條件較好的中等城市擴(kuò)展成百萬人口的大城市，適當(dāng)保留、改制和建設(shè)一些重點(diǎn)小城鎮(zhèn)。

3 政策建議

3.1 “城鎮(zhèn)化”發(fā)展的目的是緩解“三農(nóng)問題”

城市化固然重要，但城市化并不是目的。就中國農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展面臨的資源、制度的環(huán)境制約而言，以城鎮(zhèn)建設(shè)為主的城市化是手段。其主要目的是在維護(hù)穩(wěn)定的條件下逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)關(guān)系，合理地緩解農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這“三農(nóng)問題”。

3.2 解決與城鎮(zhèn)發(fā)展相關(guān)的產(chǎn)權(quán)問題

城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵在于進(jìn)一步深化改革，理順農(nóng)村社區(qū)土地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系。其一，農(nóng)村小城鎮(zhèn)的土地制度必須體現(xiàn)社區(qū)成員作為農(nóng)村財(cái)產(chǎn)的所有者的權(quán)益。其二，在村級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革中，應(yīng)積極推廣得以在一次分配中就保證公平的“社區(qū)共有制的農(nóng)民股份合作制”，以國家賦予政策優(yōu)惠來保持其原有的以社區(qū)公共福利和勞動(dòng)力就業(yè)最大化為目標(biāo)的屬性。

3.3 國家的新農(nóng)村建設(shè)投資重點(diǎn)是發(fā)展中心鎮(zhèn)

由于大多數(shù)城鎮(zhèn)近年來的變化基本上產(chǎn)生于“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”，是數(shù)量的擴(kuò)張而非質(zhì)量的提升，因此應(yīng)該明確強(qiáng)調(diào)包括欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級(jí)城關(guān)鎮(zhèn)在內(nèi)的中心鎮(zhèn)發(fā)展，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則需改為派駐機(jī)構(gòu)以限制其政府政績目標(biāo)下的盲目發(fā)展。中國各地事實(shí)上已經(jīng)合并了一多半鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從1984年進(jìn)行“撤社建鄉(xiāng)”時(shí)的約9萬個(gè)，減少到現(xiàn)在的不足4萬個(gè)。如果在實(shí)現(xiàn)全面小康大目標(biāo)的未來13年內(nèi)集中發(fā)展1萬個(gè)中心鎮(zhèn)，平均每縣市3～5個(gè)，則可將2020年之前需要轉(zhuǎn)移的2億～3億農(nóng)村人口的一多半吸納到城鎮(zhèn)。如果城鎮(zhèn)建成區(qū)面積以每平方公里投資1億～2億元計(jì)，則需要投資1萬億～2萬億元。再計(jì)入帶動(dòng)效應(yīng)，則每年就會(huì)有不少于3 000億元的投資總額，可增加近千萬城鎮(zhèn)人口的市場消費(fèi)。這就有可能使“城鎮(zhèn)化”成為拉動(dòng)內(nèi)需型經(jīng)濟(jì)增長的長期因素。

3.4 改革地方治理結(jié)構(gòu)，理順建制鎮(zhèn)與村自治的關(guān)系

城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)該因地制宜，創(chuàng)新管理制度。縣級(jí)以下的建制鎮(zhèn)可以試驗(yàn)降低行政成本的自治政府原則，在與上級(jí)政府實(shí)行財(cái)政分權(quán)的同時(shí)，有獨(dú)立自主地縮小、合并機(jī)構(gòu)和編制的權(quán)利。但無論怎樣設(shè)立機(jī)構(gòu)，其管轄范圍都應(yīng)該限制在建成區(qū)內(nèi)，并主動(dòng)與村民自治制度接軌，不得違反村民自治的有關(guān)法律，不能干涉有自治權(quán)的村，不能靠剝奪農(nóng)村和農(nóng)民籌集城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)費(fèi)。

4 結(jié)語

小城鎮(zhèn)是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為重要的載體，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，既是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城市化、城市現(xiàn)代化的必由之路，也是進(jìn)一步調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的一條行之有效的途徑。中央提出擴(kuò)大內(nèi)需，投資需求與消費(fèi)需求雙管齊下，這為我國的城鎮(zhèn)發(fā)展提供了前所未有的發(fā)展契機(jī)。目前我國城鎮(zhèn)布局合理，發(fā)展基本平橫，已成為或逐漸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城鎮(zhèn)配套服務(wù)設(shè)施已成為小城鎮(zhèn)建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。具體措施：一是高起點(diǎn)規(guī)劃，找準(zhǔn)城鎮(zhèn)建設(shè)的定位。規(guī)劃是城鎮(zhèn)建設(shè)工作的龍頭，科學(xué)合理及時(shí)規(guī)范為城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展提供了可靠的保證。二是高效能管理，擺正城鎮(zhèn)建設(shè)的地位。城鎮(zhèn)建設(shè)歷來是“三份建，七份管”，實(shí)行全社會(huì)齊抓共管，各部門通力合作的城管體系，是實(shí)現(xiàn)城市文明的必經(jīng)之途。三是高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，提高城鎮(zhèn)建設(shè)的品位。城鎮(zhèn)建設(shè)是一門藝術(shù)，搞好城市建筑物美容，逐步將城市綠化、燈化，豐富城鎮(zhèn)的內(nèi)涵，提高城市的品位。

小城鎮(zhèn)建設(shè)是一個(gè)漫長浩大漸進(jìn)的社會(huì)系統(tǒng)工程，結(jié)合我國的實(shí)際，依托現(xiàn)有的城鎮(zhèn)布局，建設(shè)一批工業(yè)主導(dǎo)型、山水旅游型、交通樞紐型、商業(yè)貿(mào)易型、綜合發(fā)展型新型小城鎮(zhèn)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)，靠城鎮(zhèn)建設(shè)推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，致力可持續(xù)發(fā)展，最終達(dá)到都市田園化，鄉(xiāng)村都市化，城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展不失為一條可行之道。

［1］ 張紅宇.市場經(jīng)濟(jì)是推動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展的真正動(dòng)力.調(diào)研世界

［2］ 盛艷春.小城鎮(zhèn)建設(shè)要量體裁衣.調(diào)研世界，2001，（03）

［3］ 袁中金.中國小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略.東南大學(xué)出版社