農村土地流轉的調查及其規范化對策的研究
—以廣東省高州市石板鎮為例

沈　輝（廣東省高州農業學校，茂名 525200）

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產業·市場

農村土地流轉的調查及其規范化對策的研究
—以廣東省高州市石板鎮為例

沈輝
（廣東省高州農業學校，茂名 525200）

摘要：文章以廣東省高州市石板鎮為例進行土地流轉方式、存在問題等的研究，并提出了相應的對策，以期為農村土地流轉調查及其規范化對策研究提供參考。

關鍵詞：石板鎮 土地流轉 概況 對策

所謂農村土地流轉，是指農村集體土地承包戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式，依約把土地經營權出讓給其他民事主體的行為，在本質上就是土地承包權和土地經營權的分離。近年來，在高州市石板鎮，留守農村從事農業生產經營的青壯年勞動力越來越少，洗腳上田，進城務工、經商的越來越多。這種現象，造成了大量土地閑置等問題。目前，解決大量土地閑置等問題的根本出路在于，規范化的農村土地流轉，集約化的農業生產經營。為此，研究團隊深入該鎮開展了農村土地流轉的調查，通過調查，掌握情況，摸清問題。在分析問題的基礎上，提出了實現農村土地流轉規范化，農業生產經營集約化的對策。

1　調查內容與方法

2015年8～9月，研究團隊進村入戶，深入田間地頭，就農村土地流轉這一內容，向高州市石板鎮部分鎮、村干部，農村種養大戶開展調查。除了相互之間面對面訪談外，還隨機開展了問卷調查，并查閱相關統計資料和文獻。在此基礎上，掌握了與上述內容密切相關的大量數據、典型材料和文獻資料。然后，通過統計學方法處理各項數據，分析典型材料和文獻資料，認為該鎮農村土地流轉情況的問題較為嚴重。

2　高州市農村土地流轉的概況

近10年，高州市石板鎮依規、依法推動土地流轉，傾力培育、扶持和管理適度規模經營的農業主體，多渠道提高農業生產經營的集約化水平。在調查中發現，該鎮較為規范地推動土地流轉，有利于農村土地承包關系的穩定和富余勞動力的有序轉移就業，拋荒棄耕的現象越來越少了，土地利用率越來越高了，農業、農村經濟發展越來越快了。截止2014年底，全鎮農業總產值為7.35億元，同比增長5.6 %。關于該鎮農村土地流轉的調查結果如下。

2.1流轉面積多

截止2014年底，高州市石板鎮農村土地流轉面積共計2 462.88 hm2，占農村土地總面積36.18%，比2013年增長5.2%。參與土地流轉的承包戶、農民專業合作組織、專業大戶、家庭農場和企業達到2 724戶，占農戶總數19.35%，訂立了3 364份土地流轉協議書。

2.2流轉方式多

從表1可以看出，高州市石板鎮農村土地流轉方式是較為豐富的，但是在各類流轉的土地中，除宅基地外，其余種類土地的流轉方式主要是轉包和出租（表2）。對照《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》以及參考其他地區的情況，就總體而言，該鎮農村土地流轉是依法、依規的，集體組織與承包戶之間的土地承包關系仍然是穩定、健康的。

表1　高州市石板鎮已流轉的農村土地分類情況

2.3存在問題多

在高州市石板鎮部分農村，零散地開展土地流轉，流轉出來的部分土地無法進行適度規模經營。例如，賀石村委會2個自然村32戶家庭以轉包的方式把3.73 hm2耕地流轉給鐘海明種植水稻，原約定轉包期為10年。但這些土地過于零散，耕種與管理難度大，無法實施機械化、集約化生產經營。如此，在經營虧損嚴重的情況下，1年多之后，鐘海明放棄轉包。同時，由于政府部門未能系統地配套開展規范管理和優質服務，32%土地無法流轉，8%耕地閑置。

在高州市石板鎮部分農村，土地用途管制難以落實，28%流轉出來的土地被隨意地改變用途，甚至有人在已經流轉的耕地上建房屋，非糧化問題較為嚴重，影響糧食安全。

調查結果顯示，行為不規范、手續不完善、村委會不知情的自發流轉的土地面積占高州市石板鎮農村土地流轉總面積的37.2%。一些外出務工、經商的農民在土地升值后回來討要自家承包地。這時，受讓方在投入大筆生產資金后會遇到得不償失的情況，不愿退回流轉土地，因此，糾紛就會經常發生。

表2　高州市石板鎮農村土地流轉方式分類情況

在高州市石板鎮部分農村，新型職業農民匱乏，致使農業生產上的粗放經營以及效益差等問題暴露無遺。例如，晶瑩剔透、濃香撲鼻的賀石無公害優質米已成為風行市場的搶手貨，社會上一些老板原計劃到賀石村委會轉包耕地種植水稻。但是，在資金、項目都準備就緒的情況下，難以招聘掌握水稻無公害栽培技術的種植能手，不得不放棄轉包耕地的計劃。至今，賀石村委會都未能形成無公害水稻生產經營的適度規模，仍然以各家各戶分散種植、粗放經營為主。

面對農村土地流轉中暴露出來的問題，高州市石板鎮正在按照《中共中央國務院關于加快發展現代農業 進一步增強農村發展活力的若干意見》建章立制，引導土地流轉朝著規范化方向邁進。

3　高州市石板鎮農村土地流轉規范化的對策

3.1為推進農村土地規范化流轉提供優質服務

2013年中央一號文件《關于加快發展現代農業 進一步增強農村發展活力的若干意見》指出，堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營。《農村土地承包法》第32條規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。為實現農業生產經營的標準化、集約化、機械化，高州市石板鎮在繼續搞好農村土地確權、登記、頒證工作的同時，要按照“自愿、公開、公平、有償、有限期使用和用途管制”以及“同地、同價、同權”的原則，建立健全農村土地流轉市場，引導有條件的承包戶、家庭農場、專業大戶和農民專業合作社以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等方式流轉，不折不扣地讓農民對流轉的承包地依法享有法律所賦予的權利，提高承包方和受讓方對土地流轉的積極性。只有在充分發揮市場對農村土地這種生產要素配置作用的基礎上，為農村建設用地、農用地和未利用地的規范流轉提供優質服務，才能推動農業朝著生產經營的標準化、集約化、機械化方向發展。

3.2為推進農村土地規范化流轉落實管理措施

《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第3條規定，農村土地承包經營權流轉不得改變承包土地的農業用途，流轉期限不得超過承包期的剩余期限，不得損害利害關系人和農村集體經濟組織的合法權益，這也是在農村土地流轉管理中必須堅守的法律底線。例如，為提高用地效益，優化用地環境，高州市石板鎮要按照“十分珍惜和合理利用土地，切實保護耕地”這一基本國策，在農村土地流轉管理中真正落實土地用途管制，保持耕地的總量動態平衡，確保糧食安全。

3.3為推進農村土地規范化流轉創設良好條件

根據2014年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》的規定，高州市石板鎮要為推進農村土地規范化流轉創設良好條件。一是要扶持發展新型農業經營主體。一方面，要在建立規范透明的管理制度的基礎上，在財政資金項目和財政補助形成的資產上直接對條件符合的專業合作、股份合作等多種形式的農民合作社予以扶持，由合作社完成相關項目，持有和管護相關資產，幫助其發展成為新型農業經營主體。另一方面，要按照自愿原則，鼓勵發展家庭農場和混合所有制農業產業化龍頭企業。二是要多渠道籌資設立融資性擔保公司，為新型農業經營主體提供貸款擔保服務。三是要加大對新型農業經營主體領辦人和新型職業農民的教育培訓力度。要按照農學結合，農學交替的辦學模式，在田間地頭培養新型農業經營主體領辦人和新型職業農民，使其成為技能過硬、經驗豐富的管理人才和種養能手，為推進農村土地規范化流轉提供人才支持。