出讓土地批后監(jiān)管機(jī)制優(yōu)化探索

文/姚禮豪

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出讓土地批后監(jiān)管機(jī)制優(yōu)化探索

文/姚禮豪

土地出讓合同匯總了地塊建設(shè)及后續(xù)利用的具體條件和標(biāo)準(zhǔn)，能夠確保土地依法、合規(guī)開發(fā)，實(shí)現(xiàn)國土資源效益最大化。因此，監(jiān)督和管理合同履約情況，對各類違約行為做到及時發(fā)現(xiàn)、及時糾正，從而提高用地效率，具有十分重要的理論意義和實(shí)踐價值。

一、批后監(jiān)管實(shí)施問題和原因分析

所謂“土地出讓批后監(jiān)管”（可簡稱為“批后監(jiān)管”或“合同監(jiān)管”），是指對土地出讓合同約定履約事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督和管理。上海的批后監(jiān)管工作主要在“三級三查”業(yè)務(wù)框架下展開，即對2007年以后以招（標(biāo)）、拍（賣）、掛（牌）和協(xié)議等方式出讓的項(xiàng)目簽約后的土地款繳付、使用權(quán)交付、地塊開工、竣工等階段履約情況進(jìn)行監(jiān)管，主要分為“市級”、“區(qū)（縣）級”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)級”三個層面：市級層面主要是指導(dǎo)監(jiān)管主體開展批后監(jiān)管工作，制定工作標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，匯總分析監(jiān)管結(jié)果，以及抽查區(qū)縣監(jiān)管項(xiàng)目的履約情況；區(qū)（縣）級是具體監(jiān)管工作的承擔(dān)層級，主要是指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的監(jiān)管工作，此外還需上報(bào)繳款情況，辦理土地使用權(quán)交付手續(xù)、核查鄉(xiāng)鎮(zhèn)批后監(jiān)管項(xiàng)目等工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級負(fù)責(zé)的是對監(jiān)管項(xiàng)目的現(xiàn)場巡查，以確認(rèn)項(xiàng)目的各類建設(shè)狀態(tài)。上海的“土地出讓批后監(jiān)管”工作有成績，但也存在不少問題。

（一）暴露的問題

1. 監(jiān)管覆蓋不夠全面。當(dāng)前只有土地管理部門一家主導(dǎo)并參與批后監(jiān)管工作，以致管理主要集中于用地相關(guān)的條款，且尚停留在表象和程序?qū)用娴穆募s監(jiān)管，由于其他職能部門參與的缺失，使得對其他類別項(xiàng)目的落實(shí)重點(diǎn)無法給予實(shí)質(zhì)的管理。此外，目前也無法在地塊的權(quán)益流轉(zhuǎn)方面形成有效管控，留下了較大的管理“真空區(qū)”，存在一定的投機(jī)性“隱患”，難以保證當(dāng)初約定的合同條款在整個用地周期都能得到切實(shí)履行。

2. 監(jiān)管針對性缺乏。出讓單位對各類地塊均有著差異化的效益預(yù)期，如：工業(yè)項(xiàng)目關(guān)注點(diǎn)在于后續(xù)的投產(chǎn)、投資、達(dá)產(chǎn)情況及環(huán)境、稅收等經(jīng)濟(jì)環(huán)境指標(biāo)；住宅項(xiàng)目關(guān)注住房產(chǎn)品與合同要求的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及中小套型、保障房、全裝修、裝配式比例是否相符；商辦類項(xiàng)目更關(guān)注運(yùn)營模式、功能業(yè)態(tài)、產(chǎn)權(quán)持有等方面。當(dāng)前對于上述三類地塊，還是從出讓金繳付，使用權(quán)交付，項(xiàng)目開、竣工等幾個時點(diǎn)予以監(jiān)管，欠缺對于項(xiàng)目實(shí)質(zhì)需關(guān)注對象的監(jiān)管“針對性”，各類地塊利用周期中的“核心內(nèi)容”幾乎未能被觸及，期望建立監(jiān)管機(jī)制，來保障前期出讓訴求。

3. 違約處置規(guī)范缺失。當(dāng)前，通過監(jiān)管發(fā)現(xiàn)不少違約現(xiàn)象，如逾期辦理交地手續(xù)、逾期開工或竣工等，對此監(jiān)管單位通常只能以通知、提醒、警報(bào)、約談等形式予以督促，由于缺乏進(jìn)一步處置的規(guī)范和機(jī)制，通常會因沒有跟進(jìn)的處理或責(zé)罰而不了了之，“監(jiān)而不管”逐漸成了常態(tài)，“批后監(jiān)管”更是流于形式，嚴(yán)重削弱了土地出讓合同本身的嚴(yán)肅性。

4. 出讓人主體地位和作用沒有突顯。受益于土地出讓金收入，出讓人往往對于出讓土地相關(guān)工作非常重視。但地塊要實(shí)現(xiàn)預(yù)期的各項(xiàng)效益，時間相對“漫長”，由于工作業(yè)績不能得到立竿見影的展現(xiàn)，對于保障地塊按約開發(fā)建設(shè)及利用的監(jiān)管工作積極性通常不會太高，這種“重審批，輕管理”的現(xiàn)象已是屢見不鮮。根據(jù)國家及本市的各類工作規(guī)范或規(guī)定，批后監(jiān)管工作主體和具體工作開展部門確應(yīng)為區(qū)縣出讓人，而市級主管部門承擔(dān)的只是業(yè)務(wù)指導(dǎo)職責(zé)，并無管理上的職權(quán)，這導(dǎo)致了“應(yīng)管的人不愿管，愿管的人管不了”的怪象。

（二）問題成因分析

1. 主管部門角色錯位。政府主管部門在監(jiān)管過程中的角色定位存在偏差，通常以“缺位”和“越位”兩種現(xiàn)象表現(xiàn)出來。“缺位”可歸結(jié)為政府部門對其自身職能理解上的不到位，導(dǎo)致監(jiān)管過程的“缺位”。譬如前文所述的“重審批，輕管理”現(xiàn)象，即由某些職能部門未能對其在土地開發(fā)利用過程中的職責(zé)有清晰認(rèn)識，只在意出讓金收益，而未能看到土地資源在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程所帶來的可持續(xù)利益所導(dǎo)致。

政府主管部門的“越位”，主要是指主管部門管得過多，干擾和攪亂正常的市場秩序。土地出讓合同對交易雙方的用地行為起到規(guī)范和制衡作用，一旦有外力介入，就極易打破其間的平衡，對市場的公平公正產(chǎn)生負(fù)面影響。以某住宅地塊為例：其簽約后以“突發(fā)財(cái)務(wù)狀況”為由，拖延支付出讓款項(xiàng)，對此，土地主管部門非但未按約于“逾期未繳款滿60日”后解除出讓合同，收回國有建設(shè)用地使用權(quán)，反而調(diào)整了合同條款，延后繳款時間，同時一并延后項(xiàng)目開、竣工時間，與出讓階段的項(xiàng)目建設(shè)要求和進(jìn)度大相徑庭。此舉雖然展現(xiàn)出政府部門對受讓人的服務(wù)態(tài)度，但是對以原先開發(fā)建設(shè)進(jìn)度為交易條件的競買人，顯然不甚公平。試想，若將此舉變成常態(tài)，出讓合同的調(diào)整便會極為隨意，其嚴(yán)肅性會大打折扣，同時競買人也會產(chǎn)生“先拿到地，做不下去再改合同”的意識，這將極大破壞市場秩序，按約開發(fā)地塊也會成為空談。

2. 制度自身缺陷。訂立出讓合同及開展監(jiān)管的初衷，都是旨在對出讓雙方用地全過程的行為進(jìn)行規(guī)范和管控，故“批后監(jiān)管”就應(yīng)對整個土地開發(fā)利用進(jìn)行監(jiān)管，其中項(xiàng)目利用階段的狀態(tài)是否達(dá)到合同約定的各項(xiàng)要求，最能展現(xiàn)土地利用和管理水平，這是監(jiān)管工作的核心和重點(diǎn)。但是，現(xiàn)今的監(jiān)管主要集中在項(xiàng)目的繳款、交地、開工和竣工等環(huán)節(jié)的履約情況，尚無法對項(xiàng)目竣工后的利用階段形成有效監(jiān)管，出現(xiàn)了管理的真空和盲區(qū)，無法體現(xiàn)監(jiān)管工作的核心價值和實(shí)際意義。

3. 機(jī)制落實(shí)不到位。從制度設(shè)計(jì)的初衷來講，對監(jiān)管中所發(fā)現(xiàn)問題的處置是整個工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，但是在監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的違約情況，鑒于監(jiān)管機(jī)制層級設(shè)計(jì)和各部門職責(zé)分工等原因，市級管理部門縱然能第一時間了解并掌握情況和信息，限于沒有處置權(quán)限，也只能督促出讓單位按合同約定進(jìn)行處置。然而出讓人的管理熱情通常不高，很少會按約向受讓人追究違約責(zé)任。長此以往，通過監(jiān)管這一手段來提升土地利用效率的期望將落空。

二、批后監(jiān)管制度的完善措施

（一）完善監(jiān)管體系

構(gòu)建一個由合同相關(guān)職能部門協(xié)同參與的“聯(lián)合監(jiān)管”工作體系，對于合同中的各類管理要求，按照“誰提出，誰負(fù)責(zé)，誰監(jiān)管”的原則進(jìn)行后續(xù)監(jiān)管，同時配以項(xiàng)目后評估和退出機(jī)制，具體如下：

1. 構(gòu)建“聯(lián)合監(jiān)管”工作體系。在土地出讓階段，各區(qū)縣均成立由規(guī)劃、土地、住房、建設(shè)、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保等部門組成，協(xié)調(diào)處理出讓過程中各項(xiàng)事務(wù)的部門，即所謂的“招拍掛辦公室”（以下簡稱“招拍辦”）。鑒于當(dāng)前監(jiān)管工作所暴露出的問題，提議可將“招拍辦”這一形式和其所發(fā)揮的作用延伸至后續(xù)監(jiān)管階段，進(jìn)一步擴(kuò)大其業(yè)務(wù)覆蓋范圍，同時使其強(qiáng)大的業(yè)務(wù)居間綜合協(xié)調(diào)能力持續(xù)予以展現(xiàn)。

通過對出讓合同中的各類建設(shè)條款的歸類，明確以下項(xiàng)目的建設(shè)要求和條款的監(jiān)管時點(diǎn)、監(jiān)管方式、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)及違約處置規(guī)定：規(guī)土建設(shè)類，出讓金繳付時間、交地時間、開竣工時間、規(guī)劃用途、使用年限、地上地下建筑面積、地上建筑密度、權(quán)屬流轉(zhuǎn)限定等；住房管理類，保障房配比、中小套型配比及面積、全裝修配比、裝配式建筑配比等；產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)類，固定資產(chǎn)投資總額、投達(dá)產(chǎn)要求、項(xiàng)目功能、業(yè)態(tài)、運(yùn)營、持有要求等情況；環(huán)境保護(hù)類，土壤水資源調(diào)查、綠色建筑星級標(biāo)準(zhǔn)、單位能源消耗量、污染物排放指標(biāo)等。

在明確上述規(guī)定后，由“招拍辦”以“任務(wù)清單”（羅列各類建設(shè)要求是否達(dá)標(biāo)）形式派發(fā)至對應(yīng)主管部門，并督促其按合同約定履行監(jiān)管職責(zé)，以此整合各職能部門間的監(jiān)管力量，形成良性互動，從而為構(gòu)建一個相對完善的“批后監(jiān)管”工作體系打下業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。同時，為了保障該體系的持續(xù)有效運(yùn)行，“招拍辦”也可通過定期公布各成員部門監(jiān)管工作成效來實(shí)現(xiàn)對其履職情況的評價。

2. 建立用地后評估和項(xiàng)目退出機(jī)制。為了改變當(dāng)前“重審批，輕管理”的工作局面，建議在建立“聯(lián)合監(jiān)管體系”基礎(chǔ)上，貫徹“全生命、全要素”管理的指導(dǎo)思想，將管理深入至土地利用的各個階段。職能部門可根據(jù)監(jiān)管“任務(wù)清單”進(jìn)一步進(jìn)行分解、細(xì)化和延展，建立起相應(yīng)的考評標(biāo)準(zhǔn)或評價體系，如除上述基本履約指標(biāo)外還可有項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境友好程度等，用以評估地塊履約情況和利用水平，從而初步形成出讓地塊利用與履約后評估機(jī)制。

在后評估的基礎(chǔ)上，出讓單位可依據(jù)評估情況，對一些用地集約節(jié)約程度較差、合同履行情況也不甚理想的地塊予以干預(yù)、輔導(dǎo)或協(xié)調(diào)處置，直至受讓人退出，這就是所謂的“退出機(jī)制”。如在既有的后評估體系下，可以“年”為評價周期：對于第一年評估較差的項(xiàng)目受讓人，可適當(dāng)給予預(yù)警，要求其查找分析問題原因，有針對性地改變土地利用現(xiàn)狀，若涉及違約，還需承擔(dān)違約責(zé)任；對于次年評估結(jié)果仍不理想的項(xiàng)目，可提議受讓人借助有較強(qiáng)實(shí)力的合作伙伴，或直接尋找更合適的“接盤人”的形式，來提升履約和用地水平，但該階段主導(dǎo)權(quán)仍屬于受讓人；對于連續(xù)三年被“差評”的項(xiàng)目，出讓人可建議直接啟動“收地程序”，即可與原用地單位協(xié)議解除出讓合同，并適當(dāng)予以補(bǔ)償，擇機(jī)再出讓；對于不愿協(xié)商解決但違約行為較多的地塊，可按約或借助司法途徑進(jìn)行“收地”操作。“退出機(jī)制”的建立，為批后監(jiān)管工作探尋到了落腳點(diǎn)，對低效用地現(xiàn)象可以做到及時發(fā)現(xiàn)、及時處置，進(jìn)一步體現(xiàn)了監(jiān)管的工作意義。

（二）優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制

從制度建設(shè)入手，主要針對不同用途、不同類別的項(xiàng)目，對形成差別化監(jiān)管提出一些優(yōu)化和改進(jìn)的建議。

1.住宅類用地。住宅類地塊，鑒于其項(xiàng)目投資總量均較大，且各類出讓條件、建設(shè)要求、利用標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置等均較公開、透明，外加主要以競價方式確定競得人，基本可以 選出較為合適的受讓人。該類項(xiàng)目建成后的產(chǎn)品形態(tài)是否符合出讓預(yù)期，預(yù)計(jì)的社會效應(yīng)能否實(shí)現(xiàn)，應(yīng)該是監(jiān)管的重點(diǎn)，同時如項(xiàng)目的保障房比例、中小套型比例、全裝修比例是否達(dá)標(biāo)，也應(yīng)該予以主要關(guān)注。此外，由于房屋住宅入市銷售前，住房管理部門就有自身審核審批制度，故對于住宅項(xiàng)目，規(guī)土部門的監(jiān)管雖難以觸及，但可會同后續(xù)的管控，與住房管理部門協(xié)同合作，以建立為該類項(xiàng)目“度身定制”的批后監(jiān)管機(jī)制。

2.商辦類用地。商辦類用地的監(jiān)管重點(diǎn)大多集中于后續(xù)運(yùn)營管理、權(quán)屬持有等方面，其他建設(shè)要求基本可通過綜合驗(yàn)收進(jìn)行管控。因此可以結(jié)合合同條款約定，對監(jiān)管內(nèi)容進(jìn)行分類分析后擬定監(jiān)管機(jī)制。對于出讓單位前期開展過的招商項(xiàng)目，為尊重其招商成果，建議通過“復(fù)合式”出讓的方式進(jìn)行交易，以確定較為理想的受讓人。同時，對該類項(xiàng)目，建議設(shè)定較高的自持比例和年限，鼓勵受讓人做出質(zhì)量較高的作品，提升地塊的整體利用品質(zhì)，同時應(yīng)對權(quán)屬流轉(zhuǎn)方面加以較嚴(yán)格的管控。而招商意愿不甚強(qiáng)烈的項(xiàng)目，與住宅項(xiàng)目相仿，可通過市場化程度較高的方式進(jìn)行出讓，只需依據(jù)合同約定，結(jié)合全生命管理要求，按通常監(jiān)管強(qiáng)度予以管控即可。

3.產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地。產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地，即通常所說的工業(yè)用地，由于目前本市多采用“帶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目（即方案）”的形式出讓，故相關(guān)的產(chǎn)業(yè)類型、建設(shè)方案等均已明確，同時對投達(dá)產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)指標(biāo)也均有明確要求，這就使得工業(yè)用地等交易市場化水平整體偏低。因此，為了確保合同中的各項(xiàng)用地條件得到有效落實(shí)，就需要建立完善的監(jiān)管舉措，以“全生命”+“清單式”的形式將監(jiān)管下沉至開竣工、投產(chǎn)、投資、達(dá)產(chǎn)、權(quán)益流轉(zhuǎn)等各個節(jié)點(diǎn)，并配以后評估機(jī)制，為履約豎立起堅(jiān)實(shí)屏障。

三、結(jié)語

為了應(yīng)對當(dāng)前資源環(huán)境的“緊約束”挑戰(zhàn)，需要在控制用地規(guī)模的前提下，提升土地利用質(zhì)量和集約節(jié)約用地水平。而作為提升用地效率和質(zhì)量的重要方法和手段的出讓合同“批后監(jiān)管”制度，由于受制于參與者的“定位偏差”和機(jī)制構(gòu)建的“先天不足”，仍在“形式化”監(jiān)管狀態(tài)徘徊，尚未達(dá)到預(yù)期效果。因此，上述舉措是否能夠改變目前的“監(jiān)管困局”，還有待觀察和驗(yàn)證，并需不斷摸索出“破局之路”。

作者單位：（上海市土地交易事務(wù)中心）