新城新區開發建設中的問題、對策及思考

文/賈廣

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新城新區開發建設中的問題、對策及思考

文/賈廣

根據上海交大城市科學研究院發布的《我國新城新區研究報告》，廣義的新城新區，是指1979年以來，我國各省市在原農村地區設立的、具有獨立行政機構及一種或多種功能（工業、商業、居住、社區公共服務和文化娛樂等）的新城市中心。隨著我國高鐵、軌道交通和高速公路的迅猛發展以及公共配套設施的不斷完善，這種廣義的新城新區的開發建設力度將日趨增強。

狹義的新城新區，是指1992年以來，我國城市在原中心城區邊緣或之外新建的，在行政、經濟、社會和文化上相對獨立并有較大自主權的綜合性城市中心。“狹義”的內涵界定不包含工業園區、大學園區、產業園區、農業生態園區、科技園區、總部經濟園區等“功能單一”的“新城市化板塊”，是目前具有較為成熟的城市綜合服務功能的新城新區。

一、新城新區開發建設中的難點問題

開發建設新城新區是城鎮化進程發展到一定階段的必然產物，對優化城市空間結構、實現城市功能協調、增強城鎮綜合承載能力、推動城市走向可持續發展具有重要作用。然而，現實中的新城新區開發建設仍然面臨諸多問題與挑戰。

（一）建設速度超過了城鎮綜合承載能力

1.從建設速度、建設規模看。2003年至2006年間，全國開發區得到了清理整頓，其數量從6866個銳減至1568個，規劃面積從3.86萬平方公里銳減至9949平方公里，一定程度上遏制了新城新區建設的亂象。然而，上海交大撰寫的《我國新城新區研究報告》披露，截至2011年底，根據廣義的統計標準，全國共建有新城新區2957個，根據狹義的統計標準，全國共計建有新城新區545個。近年來，我國涌現出了一股城市新區建設的高潮，12個省會城市規劃建設了55個新城新區，156個地級城市中有133個提出建設新區。近幾年，新城新區建設突飛猛進。

2.從建設數量、面積分期看。截至2011年底，按廣義的統計標準，全國新城新區建設面積高達107288.69平方公里，按狹義的統計標準，全國新城新區建設面積高達68671.52平方公里。其建設規模過大，超過任何發達國家。2000年至今新城新區建設數量占建設總數量、總面積雙雙超70%，上世紀80年代新城新區占比僅為2%，總面積占比僅為2.5%；90年代新城新區建設數量、面積分別占總量的25%、21.9%；2000年至今為新城新區建設的高潮期，其數量、面積分別占總量的73%、75.6%。其數量之多、面積之大、占比之重，聞所未聞。

3.從規劃設計看。盲目求大、求多的“攤大餅”式開發比比皆是。《中國國土資源報》披露，我國新城新區規劃可以容納34億人口，省會城市平均一個城市規劃406個新城新區，每個地級市平均規劃建設1.5個新城新區，某西部省會城市竟提出規劃建成3個新區、5個新城，其總面積是現有建成區面積的7.8倍。顯然，這樣的規劃讓人啼笑皆非。

（二）規劃雜亂、發展定位偏差、機構人員交叉重疊

1.從規劃來看。一些新城新區規劃缺乏科學論證、可行性分析，照搬照套已有的規劃模式，人為劃定范圍區域，造成雜亂泛濫規劃、無節制規劃開發、粗放建設。有的一個區域內有國家級、省級、市級甚至縣、區、鎮級各類新區新城，各種產業園區、示范區、先導區、高新區、工業園區等穿插其中，“你中有我”、“我中有你”，相互交叉、相互穿插。

2.從功能定位來看。一些新區、園區尤其是三、四級城市的新區、園區不在新的發展理念、創新模式、新科技、新材料和開發建設質量以及公共設施配套、人居環境上下功夫，而仍然把招商引資看成發展的首要目標，將目標只集中在投資密度高、項目規模大、政策引導強、成果見效快、稅收增收多的大企業、大項目上，而忽視了新城新區真正的發展定位目標和宗旨。

3.從機構人員設置看。一些地方仍然采取傳統的機構編制方法，管委會內部機構設置大都與區、縣、市政府機構設置大同小異，有的設置重疊交叉，造成一些部門如招商局、建設局、規劃局、執法局、信訪局等部門工作繁忙，人員不足；而管委會下屬局、處的局長、副局長、處長、副處長配備比本局、處科員還要多。

（三）違規開發建設重新抬頭且日趨嚴重

1.未批先建。2011年以來，全國掀起了開發建設產業園區、生態園區、專業工業園區、臨空產業區、總部經濟區等新城新區的高潮，一些地方采用“欺上瞞下”、“陰陽材料”、“夸大理由”等手段，開發建設面積遠超上報審批面積，有的則利用本級政府的批準權限，避開土地、規劃、開工等必備的開發建設許可手續，大肆擴大，開發建設市級、縣級、區級甚至鄉鎮的工業園區、產業園區、農業示范區的范圍和面積。

2.越權審批。這種現象在大學城區、文體場所、醫院建設中較為普遍，有的地方用各層級的教育主管部門或體育、衛生主管部門的文件批復替代土地管理部門、規劃建設部門的土地、規劃、建設等批復文件，致使大學城、文體場所土地空閑、建設容積率低等土地浪費現象嚴重。

3.以租代征。隨著農地流轉的開閘，一些地方通過租用農民集體土地實現工業、商業及旅游開發等非農建設，有的則在租用的農地上開發大型休閑、游樂場所及主題公園，有的則打著老年休養場所的名義，開發建設向市場公開出售的“商品住宅”，而更多的是打著同農民合作辦“農業種植”的幌子，租用農地幾十年，進行商業經營活動。

4.借殼建設。主要有兩種形式：一是利用2003年至2006年國家整治開發區被撤銷的殼牌，采用各種辦法選擇合法身份借“殼”生成，繼續進行招商引資開發建設；二是借國家近年出臺的《文化產業振興規劃》、《關于加快發展旅游業的意見》，以及加快養老機構的發展、農民拆遷房屋進樓房等要求，以文化產業、旅游、養老等產業園區及農民進樓后的文化體育活動場所等眾多名目，大拆大建，大搞新城新區的開發建設。

5.人均面積超標。2006年，我國人均建設用地已超過130平方米，超過國家規定的人均上限100平方米，遠高于發達國家82.4平方米/人和發展中國家83.3平方米/人的水平。而2006年后，隨著一些地方不顧本地區經濟發展情況和城市資源承載的實際需要，以“規劃超前”、一百年不落后之名大行“圈地運動”之實，可以預測，近三年來我國人均建設用地將可能超過150平方米。

（四）產業集聚弱化、治理約束軟化

1.各種“園區”在許多相關或不相關政策方面存在一些重疊、交叉現象，或對某“園區”適用而對某“園區”完全不適用；一些“園區”政策仍然帶有明顯的時代特征和過渡性、臨時性政策設計痕跡；一些政策明顯過時但仍然沿用，致使形成了多種經濟功能區域并存、多項政策并存、多種形態并存、多種體制機制并存以及多種政策模式設計并存、多種適用邊界并存的狀況。

2.一些園區管委會具有“政府”與“企業”的雙重身份，致使管委會具有比一般地方政府更明晰的財政收益機制。因此，管委會在資源配置上更加傾向于追求短期經濟增長的目標，也就容易導致管理理念比較落后、管理視野比較封閉、管理方式相對單一，其行政手段大多依靠土地、房地產開發、稅收、補貼等，不可避免帶來了配置創新資源能力的薄弱。

3.一些園區不在產業功能定位、產業規劃與技術水平、產品的營銷市場、與城市功能的結合等方面下功夫，而是熱衷于土地規模、園區范圍的擴大，以及圈地、選地、填地，在園區發展過程中，不考慮論證園區的背景區域、產業未來規劃、產業結構選定、入園產業之間的關聯度和合作度，致使園區內產業集聚能力薄弱、功能弱化，加之缺乏與主導性高新技術產業和新興技術產業相配套的生產服務類產業，最終難以建立專業化的、具集聚功能的分工協作網絡，從而無法實現園區與所在區域專業產業化的集聚聯動和共同發展。

4.一方面，中央、省、市、區、縣幾級管理的各級園區縱向治理結構，容易導致資源配置產權地方化，從而形成屬地管理的高度授權、財政分權、人力集權，以及注重經濟激勵和經濟增長績效考核的政治業績激勵；另一方面，一些地方政策通常都會根據本區域經濟增長目標進行“選擇性執行”，而這種政策設計和政策執行與各種園區所固有的治理結構不一定匹配，為一些園區功能偏離、弱化創造了條件，最終導致園區治理約束軟化。

二、規范新城新區開發建設的對策建議

（一）制定法律法規，做好“頂層設計”

一些發達國家對新城新區開發建設都有專門的法律法規、政策規章，以確保新城新區開發有法可依、有規可行、有策可施。而我國雖然開展新城新區建設多年，至今沒有一部系統的新城新區建設法律法規。

1.切實轉變發展理念，著力在“五個轉變”上下功夫：由單純追求建設速度向更加注重質量與生態轉變；由粗放式城市經營向更加注重節約集約發展轉變；由同質化競爭向特色優勢差異化轉變；由硬環境見長向軟環境取勝轉變；由政府主導向市場引領轉變。

2.盡快清理過去幾十年頒布實行的有關新城新區開發建設的一些部門政策規章，對與法律法規政策相抵觸的，堅決予以廢止，對一些沒有過時的部門性政策規定，需要結合當前新城新區開發建設和本地區的經濟、社會、環境發展的實際，進行與時俱進的修改。

3.統一制定新城新區開發建設法律法規，并制定相應的新城新區開發建設具體管理辦法，各省市依據國家法律法規，根據本地區情況，制定相應的實施細則，規范新城新區開發建設各種土地開發行為以及制定問責追究機制，確保新城新區開發建設規范、理性運行。

（二）建立完善節約集約用地先導示范區

1.在明確和界定新城新區廣義內涵的基礎上，對已經或正在開發建設的各類開發區、園區、工業區、產業區、示范區、先導區等新城新區統一進行摸底排查，按照產業性質類別和國家級、省級、市級、縣級等層級進行核實統計，建立臺賬，確立新城新區名稱、用地面積、規劃容積率、總建筑面積、四至范圍等，為信息化網絡管理打下基礎。

2.在調查摸底后心中有數的基礎上，對各地以非法違規手法占有土地開發建設的新城新區，尤其對縣（區）一級各類園區，展開公開透明的“清理清退”行動。對于出現嚴重違法行為的新城新區，除了要求其“清理清退”后規范開發建設外，還要嚴格追究其領導責任，堅決剎住新城新區開發建設違規違法用地之風。

3.嚴格按照國土資源部《關于推進土地節約集約利用的指導意見》提出的“確需設立城市新區的，必須以人口密度、用地產出強度和資源環境承載能力為基準，以符合土地利用總體規劃為前提”規定，科學規范新城新區的開發建設，改革土地利用方式，科學配置土地資源，孵化土地集約利用，把節約、集約用地與新城新區開發建設結合起來，注重提高郊區土地使用率，提高土地利用強度和產出效益，以新城新區建設帶動農村現代化和新農村建設，把節約、集約用地與完善新城新區商務、文化、醫療、居住、休閑、娛樂等多元化城市配套功能結合起來，“以產興城”、“以城促產”。

（三）合理確定目標和功能布局，科學編制規劃體系

落實中共中央、國務院《關于進一步加強城市規劃管理工作的若干意見》中提出的“新建住宅要推廣街區制”精神，開發打造建設分布合理、綜合規劃，滿足不同工作崗位、不同收入層次、不同道路等級、不同商業場所的建筑群體和先進、規范的街區群落。

1.新城新區的建立和發展必須具備立足本地實際和具有比較優勢、差異競爭優勢以及人力資源等個性特征，在掌握個性、共性特征的基礎上，立足本地實際，充分發揮本地的比較優勢和差異競爭優勢的作用，科學編制新城新區開發建設規劃體系。

2.對新城新區的環境、歷史、邊際、空間特征等宏觀因素進行調研，依據本地資源 賦和區位特征以及獨特的發展規律，統一科學合理規劃新城新區功能定位、空間結構、土地范圍、功能分區和產業體系。在規劃設計上確定特色龍頭產業，把產業集聚區規劃建設納入新城新區整體開發建設序列，堅持在規劃理念思路上一起謀劃、在規模措施上一起推進、在規劃的改革上一起擔當、在規劃效果上一起體現，最終在規劃中科學確立包括空間結構、經濟產業結構、文化延續性、自然景觀等在內的社會、經濟、文化多元復合，有序實現新城新區更新的目標體系。

3.將居住、工作、學習和日用商業融為一體，打造分布合理科學、綜合規劃的建筑群體，街道和街塊的設計上，以通達性、安全性、方便性提升“小尺度”街塊的街區活力和街區沿線的土地價值。

三、新城新區開發建設中的幾點思考

（一）讓服務產業與新城新區建設發展相互融合相互支撐

有城就有人，有人就有城，而產業是聚集人口的載體。如何讓現代服務產業與新城新區建設發展相互融合、相互支撐、相互發展，持續高效激發新城新區的發展活力，是新城新區建設管理者們一直探索研究的課題。

（二）合理分配資源，節約集約用地

目前我國新城新區開發建設土地利用粗放，新城新區設計規模龐大，實際運行窄小，“土地城鎮化”遠遠快于人口城鎮化。因此，需要循序漸進、因地制宜、因情而宜，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，同時更好地發揮政府的調控作用，打破傳統的政府主導式資源配置方式，實現資源配置方式由政府主導向市場主導轉變，提高資源配置的效率性與可選擇性。建立依托全球信息網絡的資源配置體系，是新城新區開發建設首先要考慮的問題。

（三）發揮區域性潛在優勢

在新城新區開發建設日趨規范和區域競爭格局已經變化的大背景下，在逐漸失去政策性、區位性優勢，特別是在區域比較優勢、差異競爭優勢逐漸淡化的情況下，如何將區域性分散的、單一的、不明顯的潛在優勢或可利用的現實優勢整合、聚合、放大，是新城新區開發建設不可回避的問題。

（四）體現合理化、規范化、人性化人口密度

據報載，至2009年，我國在高樓中的集合住宅平均達到89.3%，而美國集合住宅平均只有74.2%，日本僅有8.8%。同時，我國城市在住宅的規劃安排上也十分密集，如上海黃浦區4.28萬人/平方公里，廣州越秀區3萬人/平方公里。2010年中國住宅占地在城市中所占比重，全國平均為30.5%，北京為28.4%，天津為27.2%，均遠低于日本東京的49.1%。因此，在新城新區開發建設中，如何向居住讓地，如何有效降低人口密度、改善人民生活和緩解交通擁堵壓力、降低城市各種風險，以及如何結合其城市化和人口增長的現實需要探索科學的建設模式，是新城新區開發建設必須解決的問題。

（五）推進行政管理體制、人員配置的創新改革

目前，我國各種園區、開發區等行政管理體制基本都是“管委會”主導型管理體制模式，存在管理理念視野比較封閉、管理方式相對單一、機構相對重疊、人員比較臃腫等弊端。因此，創新管理理念、精簡人員機構，特別是減少領導干部配置，構建科學、合理、精干、高效的行政管理機構和體制，以強有力的政策支持和更加開放的創新環境，增強新城新區的吸引力、競爭力、影響力和新城新區居民的舒適度、幸福度、安全度，是新城新區開發建設必須重視的問題。

（六）在新城新區建設中推行“街區制”

在新城新區建設中，如何把居住、工作、學習、就醫和日用商業融為一體，更多地轉向行人的通達性、舒適性、方便性、安全性、人性化以及更加強力地激發街區活力和體現土地價值的“小尺度”街塊，是新城新區建設的決策者、建設者們首要考慮的問題。

作者單位：（大連房地產經濟學學會）