房地產登記行政訴訟問題及對策

文/上海市虹口區房地產登記行政訴訟問題研究課題組

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房地產登記行政訴訟問題及對策

文/上海市虹口區房地產登記行政訴訟問題研究課題組

一、房地產登記行政訴訟現狀及分析

隨著《物權法》、《不動產登記暫行條例》的頒布和實施，房地產登記作為一種行政行為，對民事法律關系產生了重要的影響。盡管房地產登記機構對于房地產登記確權行為依據的是相關法律規定和事實現狀，但是由于行政相對人對于法律和事實的認識不同，會發生對于房地產登記行為和結果的分歧，繼而產生爭議。爭議的解決一般有兩種方式：其一為行政復議，是指利益人或善意權利人認為房地產登記機構作出的登記行為侵犯其合法權益，向上級行政機構提出復議申請；其二為行政訴訟，是向法院提起的訴訟要求。2010-2015年度，上海市虹口區共發生房地產登記行政訴訟案件69件，其中敗訴1件。案由主要包括：申請人提供虛假文件騙取登記的；因動拆遷引起不服原房地產登記的；利害關系人對登記機構審核內容有異議的；登記所依據的原因行為被撤銷或確認無效的；對登記機構依據法院協助執行內容不服提起訴訟的。

利益沖突往往是直接導致糾紛訴訟的根源。引起房地產登記行政訴訟的原因可分為內因和外因。其中內因有三個方面：首先是業務掌握不全面，業務處理能力有待提高；其次是審核不嚴，未盡合理審慎職責，審查形式機械化、趨簡化；最后是程序違法，登記行為未正確按照申請、受理、審核、記載、發證等法定程序進行。外因主要包括兩個方面：其一，申請人或與第三人之間的民事糾紛，因各種民事糾紛導致房屋登記的基礎法律事實發生變化；其二，法律、法規不夠協調、完善，新法規的出臺及相關司法解釋的擴充，導致登記實務與相關規定不同步。

二、房地產登記行政訴訟審查標準研究

《物權法》確立了物權變動以登記生效主義為主、登記對抗主義為輔的原則，但是并沒有解決登記審查標準的問題。學理上通常認為，房地產登記審查標準分為兩種：一為形式審查；二為實質審查。我國從上世紀八十年代末開展房地產登記工作至今，登記機構采取何種審查標準，一直存有爭論。

主張采取形式審查說的主要觀點有：一是相對于形式審查而言，實質審查不但會增加行政管理成本，而且會降低行政效率；二是當事人進行房地產交易遵循的是契約自由原則，不應該受到公權力的過多干預；三是房地產交易過程中的民事行為，其法律效力一般由審判機關（法院）或仲裁機構判斷確認。

主張采取實質審查說的主要觀點有：一是根據我國當前的實際情況，形式審查容易誘發登記不實、交易欺詐等，從而引發社會矛盾；二是實質審查能夠最大限度地確立公信力，保障和加大房地產交易的安全系數；三是登記審查所采用的方式與登記機構所承擔的法律責任是密切聯系的，由于登記機構的過錯造成當事人財產損失的，就要依法予以賠償。

事實上，登記機構是否盡到了“合理審慎職責”，是法院司法審查行政登記行為合法性的重要標準。目前，法院對登記機構履行職責情況的審查主要有以下幾個方面：首先，登記機構是否依法進行了一致性審查；其次，對登記申請的處理是否符合當時的法律規定；再次，是否遺漏重要程序；最后，是否達到了合理審慎的注意程度。因此，登記審查的標準，可以說既不是形式審查主義的形式合格，也不是結果主義的保證真實，而是類似于訴訟案件中的證據規則：排除合理懷疑，即以一個登記工作人員應有的注意力和識別力，不會產生對申請材料真實性的懷疑，則即使該材料事后被證明為虛假，也不能認為登記機構未盡“合理審慎職責”。而如果按照實質審核的原則，就要求登記工作人員不僅要識別申請人身份是否假冒、各種證書文件是否偽造，還要辨別這些文件是否符合所涉及的各國各地各領域的法律法規政策。這就要求登記工作人員必須同時具備人體解剖學、筆跡鑒定、印章鑒定、法律、公安、民政、外交、出入境管理等相應職業能力。顯然，這是不現實的。

三、房地產登記國家賠償的設立與實施

所謂房地產登記國家賠償，就是因房地產登記機構的過錯，導致房地產登記發生錯誤，并且由于該錯誤登記致使當事人或者利害關系人遭受利益損害的，房地產登記機構應按照《國家賠償法》的相關規定承擔相應的賠償責任。由于房地產登記并非單方行政行為，涉及房地產登記機構和申請人雙方，往往是和交易當事人的民事欺詐行為交織在一起的，這導致房地產登記賠償在因果區分、責任確定上更加錯綜復雜。房地產登記國家賠償的設立不僅保障了公民的合法權利，也有利于物權交易的安全和順利開展，是對政府公信力的有力維護，也是促進房地產登記機構依法行政的有效途徑。從性質上來看，房地產登記國家賠償兼備國家賠償和侵權責任兩種性質。國家賠償屬于補充賠償，難以全部賠償損失。一般而言，我國房地產登記機構承擔賠償責任的依據是《國家賠償法》第二條和《民法通則》第一百二十一條，根據主張過錯責任原則，確立以過錯為職務侵權責任的歸責原則，即認為房地產登記機構工作人員在履行登記責任時，故意或過失行為侵犯了公民、法人或其他組織的合法權益，應當承擔賠償責任，如果無過錯，則不承擔任何責任。

四、規范房地產登記工作的幾點思考

隨著上海房地產市場的快速發展，虹口區房地產交易登記量已達到了年均4萬件左右，登記量的上升也引發了登記案件量呈現明顯增長趨勢，涉及的虛假登記、歷史遺留問題和不斷出現的新情況愈加復雜，應訴工作的難度也不斷增加。因此，要通過剖析典型案情及梳理出的訴訟主要問題，探索房地產登記訴訟的對策，以提高日常訴訟工作中的應訴水平，并為不斷完善本市的房地產登記工作提出合理性的建議。

（一）不斷完善房地產登記應訴工作制度

一是優化集中應訴辦公自動化系統，使案件從受理、答辯、提交證據、報批、開庭通知、庭審情況反饋到審結環節，應訴代理人都可通過登陸系統查詢，也可通過檢索功能了解歷史登記案件的應訴情況。通過系統功能的運用，加強對應訴工作的訴前、訴中和訴后的全程跟蹤管理。

二是進一步加強與司法機關的溝通聯系機制。登記機構應保持與法院和復議機關的緊密聯系，及時就疑難案件與承辦法官及行政復議工作人員進行商討，爭取法院和復議機關的理解與支持。對于登記有誤的案件通過更正登記化解矛盾、解決糾紛，降低敗訴案件發生量。此外，登記機構還應會同公安機關、檢察機關制定一套對不法分子騙取房地產登記的行為進行防范、打擊的聯動機制，預防登記過程中假人假證情況發生，如可將欺詐行為記入個人征信系統。

三是進一步強化行政爭議化解機制。針對登記、信訪投訴過程中發生的矛盾糾紛，登記機構要注重協調和調解，及時化解矛盾，妥善處理糾紛，將矛盾解決在萌芽階段，從源頭上盡可能地減少房地產登記訴訟案件的總量。訴訟案件一旦發生，應訴工作人員要爭取訴前、訴中和當事人協調解決，采取更正登記等自我糾錯手段，最大可能地解決爭議焦點，取得原告的理解與支持，從而使原告撤訴，達到“案結事了”的目的。

（二）繼續加強房地產登記應訴隊伍建設

穩定、高效的應訴隊伍是做好集中應訴工作的重要保障。除采用“以老帶新”的模式提高應訴代理人的工作水平外，還可以通過內部挖潛的方式從業務部門選取熟悉法律的優秀登記業務人員作為應訴代理人，充實應訴隊伍，增強應訴力量，做好梯隊建設。同時，理論知識是應訴隊伍的必修課程。登記機構應訴人員應當認真學習新《行政訴訟法》的具體內容，深刻理解新修訂的內容，并通過應訴工作人員之間的交流，相互取長補短，積累工作經驗，進一步增強依法行政的理念，組織觀摩庭審，不斷提高應訴技能，努力培養一支既精通法律和行政訴訟業務又精通房地產登記業務的復合型應訴人才隊伍。

（三）努力規范與完善房地產登記日常工作

首先，登記機構應當不斷總結登記業務工作經驗，加強對房地產登記訴訟案件的整理分析，結合登記工作的自身要求和登記工作中凸顯的矛盾問題，有針對性地對房地產登記工作中的重點、難點問題展開調研，形成工作手冊，規范操作流程。其次，登記工作人員應認真學習貫徹《上海市房地產登記條例》等相關法律法規，嚴格依法收取申請人材料，謹慎核準房地產登記，以國家不動產統一登記為契機，梳理不動產登記與不動產交易之間的聯系，優化工作流程，增強工作中的銜接點。

登記機構應采取多種技術手段提高房地產登記質量，如采取引進“人臉識別儀器”、留取申請人指紋等方式進一步遏制“假人”申請登記的現象發生，從技術上保障交易登記審核的正確性。同時，積極開發網上預約、微信預約等措施，分時段受理房地產登記。一方面，可分流申請登記的人員，給交易大廳創造良好的環境氛圍；另一方面，通過實名預約制度，可以進一步防范“假人假登記”的情況發生。另外，可在相關部門的支持下，加強多個職能部門之間的數據共享，特別是針對居民身份、社保、婚姻、生效法律文書、公證文書等實現聯網核查，以有效防范以虛假材料騙取登記的行為，從而降低行政敗訴率及國家賠償的風險。

登記機構要建立相應的行政責任追究制度和房地產登記保險制度。要加強對登記業務工作的日常管理，將登記責任層層分解，落實到每一個具體崗位和個人，對在登記工作中敷衍塞責、馬虎放任和因失職行為導致登記錯誤、信訪投訴等情況的個人追究責任，而對于出現重大登記錯誤，導致登記敗訴，引發國家賠償的工作人員，應依法給予處分或者移交相關部門追究其刑事責任。通過進一步提高房地產登記工作人員的責任意識，降低并杜絕由于登記機構及其工作人員的自身差錯導致的登記錯誤，從源頭上避免相應的登記糾紛和登記敗訴及國家賠償的情形產生。我國《物權法》雖沒有明確登記機構的審查職責究竟是形式審查還是實質審查，但卻規定了登記機構的賠償責任。因此，登記機構必須面對一旦登記出錯所要承擔的賠償責任。

在登記賠償問題的解決上，國際上主要有兩種做法：一種做法是直接由國家進行賠償；另一種做法是由登記機構設專門的賠償基金進行賠償。而這兩種做法的缺點均是顯而易見的。登記案件發生量大，登記的出錯機率也會隨之增大，一旦登記出錯，或者將給國家財政帶來巨大的負擔，或者有可能發生賠償金額不足的危險，這對登記制度的正常運轉是極為不利的。因此，我們建議借鑒我國香港地區的做法并進行相應的變通。具體而言，可以提取部分登記費購買保險。通過保險機制，由登記引發的賠償風險將由整個社會承擔，克服了以往登記賠償金可能不足或國家財政負擔過重的缺點。

（四）建立不動產交易登記代理人制度

辦理過房地產交易登記的人通常會遇到下列狀況：一是受理等待的時間長；二是在辦理登記過程中被告知缺少登記中必不可少的材料或提交的材料有誤；三是已受理的案件在審核過程中遇到法院查封，不予核準登記；四是對地方限購、限貸政策不理解，造成對政策的誤讀。造成上述情況，一方面，因為房地產登記本身的政策性、專業性較強，另一方面，對普通百姓來說，一般對房地產交易登記程序、要求以及過程中可能出現的種種問題不甚了解。而房地產中介機構主要興趣在于促成房屋過戶交易以收取傭金，缺乏指導普通市民買賣的意愿。這種情況容易造成交易秩序不安全、交易雙方風險加大，還可能加大權力尋租情況發生的可能性。

結合上海的實際情況，房地產交易登記適合采取交易登記專業代理人制度，可以納入律師制度中構建，由有專業經驗的律師來擔任，承擔風險代理；同時，也可在現有的房地產經紀人中選拔誠信度高并且專業素質強的人進行培訓和考核，成為交易登記代理人。交易登記代理制度將是房地產市場發展的必然趨勢，而專業的不動產交易登記代理人將成為降低交易雙方法律風險、確保物權有效登記、提高行政機關行政效率最好的保障。

（執筆：徐愛琴 阮駿 盧宜堅 宋 龍 傅益人 姚黎輝）