大都市區可持續發展的“綠地方略”

王玉明

1996年，美國區域規劃協會完成了紐約大都市區第三次區域規劃編制。第三次區域規劃強調經濟、環境和公正三者并重，實施包括“綠地方略”在內的五大舉措（區域規劃協會“RPA”是一個非官方的非營利性組織，前身是紐約州及其周邊地區區域規劃委員會，成立于1921年，1929年改組為區域規劃協會）。

“綠地方略”包括劃定區域性保護區、城市公共空間再投資區域和綠道網絡建設三大內容。為實施“綠地方略”，區域規劃協會建議：強化區域管治協調；優化區域公共決策；建立大都市區服務委員會；建立三州基礎設施銀行。

一、紐約大都市區概貌

“紐約大都市區”又被稱為“三州大都市區”，即紐約-新澤西-康涅狄格三州城市密集地區。紐約大都市區位于美國東北巨型城市帶（群）的中心位置，面積近1.3萬平方英里，目前擁有2300萬人口，包括31個縣，約1600個城市、城鎮或鄉村。紐約-新澤西-康涅狄格三州大都市區已經發展成為世界工商業、金融、通信、傳媒和研發、教育、技術中心，經濟總量高達1.2萬億美元，是世界上最發達的都市區之一。但是，自大蕭條時期以來，紐約大都市區一直處于嚴重的衰退之中，復興的步伐極其緩慢。而隨著區域的郊區擴張趨勢變得更為顯著，大量商業園區和產業園區又進入了先前的居住型郊區。郊區的不斷擴張逐漸拋棄了城市地區，使得原本作為工作、人口集中地的城市出現“空心化”現象。郊區不斷擴張，大量土地被消耗，私家車污染，固體廢棄物和污水處理等城市問題嚴峻，特別是空氣質量、水體質量不斷下降。犧牲了綠色資源，換來的卻是高成本的蔓延和看不到盡頭的交通擁堵。由于缺乏再投資和再開發，城市中心留下了上萬英畝的閑置土地，其中許多是被遺棄的“棕地”（brownfields），即被企業和政府遺棄的、受污染的城市土地。私家車和貨車的不斷增加，導致了空氣質量的嚴重下降，成為繼洛杉磯之后，全美第二個空氣潔凈天數未達標的地區。

面對該區域發展面臨的巨大挑戰，美國區域規劃協會于1989年決定：開展第三次區域規劃編制工作①。1996年，區域規劃協會以《一個處在危險中的地區》（A Region at Risk）為題，公布了第三次區域規劃方略。

二、“綠地方略”內容

第三次規劃強調經濟（ Economy）、環境（Environment）和公正（Equity）之間的區域性和關聯性，以此作為推動本區域發展的基礎。區域規劃協會確定了振興區域發展的五大方略——綠地（Greensward）、區域中心（Centers）、通達（Mobility）、勞動力（Work-force）和管治（Governance）。通過五大方略，重新賦予區域以活力，推動區域的復興發展。其中，“綠地方略”旨在保護區域的綠色基礎設施，包括森林、流域、海（河）口和農田等，以建立未來發展的綠色邊界。

紐約大都市區的“綠地”是指本區域內300多萬英畝的土地被保護完好的生態系統、濱水地帶、河流、海（河）口、森林，以及國家級或區域級農田所覆蓋，占本區域面積的40%。其中，包括五種不同類型的珍貴景觀：松林地帶保護區、山地保護區、河谷保護區、濱海保護區和農田保護區。區域規劃協會要求，對這些體現區域特色的重要地域實施永久性保護。這些自然生態系統并不適合于大規模地蔓延式開發，而應當作為限定城市無序增長的永久性“綠色邊界”和環繞區域的核心發展區。“綠地方略”在為區域可持續發展提供健康環境系統的同時，也將為整個區域可持續發展，提供更為長遠的“綠色藍圖”和未來的行動框架（1929年和1968年，在區域規劃協會開展的兩次區域規劃中，保護了近100萬英畝的區域綠地。這兩次規劃將特拉華河峽谷、密尼絲卡湖等劃定為重點保護區）。第三次規劃的“綠地方略”主要包括三部分內容：劃定區域性保護區、城市公共空間投資和城鄉綠道網絡建設。

（一）劃定11個區域性保護區

這些保護區包括長島松林地帶和佩科尼克河河口、新澤西松林地帶、卡茨基爾山、肖瓦岡克與基塔廷尼山、阿巴拉契亞高地、特拉華河、哈得孫河、長島峽灣、紐約-新澤西港、大西洋海岸、全區域的耕種農田。11個保護區擁有本區域最大的海（河）口系統、最長的河流、最廣闊的松林地帶和最高的山脈。這些保護區包含了本區域內的主要供水流域、地下水與地表水資源，均以完整而連續的自然邊界為界，以至從空中俯瞰，它們構成了原野和城市之間如同刀削一般的界線。每個保護區都是區域尺度的，面積從10萬英畝到300萬英畝不等。區域規劃要求保護工作必須確保土地利用規劃與對區域層級自然資源的管理相銜接，且齊頭并進。這些保護工作需要得到地方政府的積極參與。地方政府可依據州級規劃框架制定新的規劃、規章，或通過區域委員會或采用社區內部契約的方式制定。

（二）再投資城市開敞空間

為改善城市的生態環境質量，需要對城市公園、公共空間和自然資源進行全面的再投資，為城市居民提供平等享受公園的權利，在城市濱水區的再開發過程中建造全新的公共空間，并幫助城市吸引更多的商戶和居民。而要實現這些目標，必須要把居民的積極性、公眾活動和創新型融資戰略結合起來，包括收取特定使用費；創建公園改進區；實施社區管理戰略及奧姆斯特德公園更新行動；為公眾提供可親近的城市濱水空間；實施精明基礎設施戰略——作為改善區域水環境和空氣質量計劃的組成部分；恢復濕地和城市森林。區域規劃協會認為，以前的規劃可能過多地側重于建設新的公園，而現在必須著眼于恢復、改善區域內的城市生態系統，包括森林、水源地等，必須保護好這些綠色基礎設施，為區域內的居民提供清潔空氣和水源。

（三）區域綠道網絡建設

綠道是由多種要素構成的混合體，包括小徑、景觀道路、用于休閑的非機動車道。通過綠道網絡建設，連接居民生產生活所依賴的城市、郊區和受保護的自然景觀。這些相互連接的開敞空間將有效保障和恢復生態廊道、景觀道路、河流和野生動植物棲息地，使開敞的空間和休閑娛樂場地更加接近每個家庭。區域綠道網絡建設將公園與缺乏開敞空間的鄰里及商業中心有機連接起來，可以成倍地提升公園的價值；區域綠道網絡建設是河流、小溪和濕地的緩沖區，可以凈化地表徑流、截留洪水；區域綠道網絡建設通過提供核心棲息地之間連續的植物覆蓋面，可以為野生動植物的生存和維護生物的多樣性提供保障。不過，紐約大都市區的“綠地方略”并不是單純地強調保護，而是通過保護綠地，與自然和諧發展，不斷更新城市的開敞空間，為現在和未來的居住和商業發展，提供必需的生態環境與休閑娛樂條件。“綠地方略”也意味著建設新型區域交通運輸系統，即由步行道、自行車道和自然資源走廊組成的多樣性的區域綠道，在濱水區和城市核心的外緣，直接將城市與自然環境重新連接起來。

三、“綠地方略”實施策略

在區域規劃協會的推動下，“綠地方略”于2008年得到了實質性啟動，并取得了實質性成效。為實施區域第三次規劃的“綠地方略、區域中心方略、通達方略、勞動力方略和管治方略”，區域規劃協會致力于地方規劃、區劃制度和其他土地利用管理的機制創新。區域規劃協會提出了一系列政策和建議。盡管這些政策和建議是針對實施五大方略而言，但是對執行“綠地方略”的針對性尤為突顯。

（一）強化區域管治協調

通過開放式的公共程序，形成州域或區域經濟增長、發展與資源保護目標及政策。這些政策包括對能夠帶來理想增長的交通、供水、污水處理等基礎設施加大投入，促進經濟發展，增加就業機會；實現與自然環境保護同步促進的增長，必須保護和保存水源地、濕地、蓄水層、洪泛平原、海（河）口、河道、山脊、森林及農田；加強對開敞空間資源的保護，包括提供和改善親水通道、將開敞空間更好地融人社區；要求地方綜合規劃和土地利用管理與州級、縣級政策保持一致；地方土地利用管理系統以實施上述規劃，并為所有符合規劃的開發行為提供許可，確保州級部門的功能性規劃與計劃一致；創設州域規劃管理實體。在州政府、地方政府及私人利益攸關方之間建立合作關系，形成并實施相關保護重要的資源區和滿足其他共同目標。

（二）優化區域公共決策

第一，采用環境-經濟的統一核算系統，采取環境資源度量國內生產總值，即綠色GDP。在區域政策層面，鼓勵采用有利于保護自然資源系統，以及反映可再生、不可再生資源之真實價值的定價方法；第二，收取“綠色費”。通過對污染物和污染行為所導致的不可持續發展的產品和生產過程收費或征稅，同時對提供就業崗位、節約及投資于環境的個人和行動減免稅費，從而為環境保護籌集資金。通過收取擁堵計價或高峰時段收費，減少道路車流量；第三，精明基礎設施建設。精明基礎設施的方法是通過保護和恢復自然系統、動植物棲息地，取代所謂的“末端”治理方法，以此達到同樣的環境改善效果。運用精明基礎設施理念進行廢棄物管理，可以通過開辟新的市場來加強對可回收材料的利用，比如采用綜合固體廢棄物管理系統（包括廢棄物預警），與填埋策略相比更多的廢棄物管理資金；第四，城鎮政府服務共享。區域內的城鎮之間可以簽訂市際服務共享協作協議，以確保規模經濟效益。在許多功能領域開展合作，或是使用相互銜接的規章標準；第五，探索區域性稅基共享，以縮小富裕的郊區與貧困的中心城區之間的差距。

（三）建立大都市區服務委員會

在20世紀的大部分時間里，紐約大都市區在創立區域性機構、滿足大都市基礎設施融資、建設與管理等方面一直領跑全國，包括組建紐約-新澤西港務局、紐約-新澤西過境公路管理局，以及不久前成立的大都市區交通運輸管理局等。為實現本區域的交通運輸和環境保護目標，重新審視區域機構結構和使命，同時借鑒波特蘭的經驗，區域規劃協會建議建立一個全新的大都市區服務委員會，使其履行以下職責：管理區域增長的邊界，監督區域內土地利用規劃與區域目標保持一致；統一交通運輸規劃和基本建設預算，對所擁有的高速公路、橋梁和鐵路線網承擔相應的責任；對于本區域應實施保護的地區，大都市區服務委員會可資助收購相關的土地，確保對州級與區域級公園、景觀道路及綠道實施控制；可承擔原來自州政府負責的工作，包括環境規劃與規制，甚至包括固體廢棄物管理、污水處理以及公共給水等；州政府可移交環境、土地利用和其他管制責任，甚至交出稅權。

（四）建立三州基礎設施銀行

隨著聯邦政府在交通和環境工程上資助資金的削減，通過成立一家基礎設施銀行，制訂和實施長期的基礎設施投資計劃，以保持大都市區在全球市場的競爭力。三州基礎設施銀行負責制訂區域交通運輸和環境投資所需的長期投資計劃。三州基礎設施銀行的組建和管理方案之一即在三個州分別創設獨立的州級基礎設施銀行，但是要明確協調機制或開展州際基礎設施投資。區域規劃協會建議，通過“用戶付費”系統來支持銀行開展相關活動，為執行規劃中的交通和環境投資方案籌集資金。汽車能源稅和消費稅，各種機動車收費、停車費和擁堵計價費，以及增值稅等專項稅和使用費產生的收入將由三州基礎設施銀行接管和分配。另外，通過類似的給排水使用費，以及“綠地方略”建議的影響費，可落實改善環境所需要的投資。

四、“綠地方略”的成功實踐對我國的啟示

（一）大都市區可持續發展需要全域規劃

區域規劃是規劃區域發展的重要工具，也是調控區域發展的重要手段。全域規劃就是總體考慮區域的發展定位、功能布局、基礎設施建設、產業分工、環境保護等方面，形成各城市之間分工協作、功能互補的區域格局。全域規劃突出“全空間”和“全要素”整體安排特征，體現生態優先、以人為本的總體要求。比如，紐約大都市區第三次規劃明確提出了“3E”，即“經濟”、“環境”與“公正”是生活質量的基本保證。“3E”互相關聯、相互促進，規劃的基本目標是從整體上重建“3E”，經濟、環境、公正三者兼顧。在此基礎上，區域規劃協會確定了振興區域發展的五大方略，即綠地方略、區域中心方略、通達方略、勞動力方略和管治方略，五大方略相互作用，相互促進，整體推進紐約大都市區發展。

當前，我國各地的城市群或大都市區發展同樣面臨著紐約-新澤西-康涅狄格大都市區發展相類似的問題。如何有效解決這些問題，需要從多區域和全局發展的角度，進行科學合理的區域規劃，對區域內的經濟發展、社會發展和環境保護進行總體部署，即：工業布局、農業生產布局、城鄉居民點布局，以及在土地使用、運輸等方面，進行總體規劃。

（二）大都市區環境治理需要組織引領

為推進“綠地方略”，美國區域規劃協會發揮了關鍵作用。近一個世紀以來，區域規劃協會一直致力于提高紐約大都市區的經濟活力、宜居程度和可持續發展能力。第一次規劃中的一些具體提議，包括修建高速公路和橋梁、建設公園和公園綠道（parkways），以及進行郊區建設等都已成為現實。1968年，區域規劃協會完成了第二次區域規劃。此次規劃極為先見地提出了將就業集中于“衛星式”的新城，恢復區域軌道交通系統，使只能依靠機動車往返郊外辦公園區的通勤困境得以有效緩解。尤為可圈可點的是，第二次區域規劃保住了區域內成百上千畝的開敞空間，并對區域通勤鐵路系統的建設提供了正確的指導。第三次區域規劃專門提出了“綠地方略”，為區域可持續發展提供了發展理念上的引導和具體的行動方案。同時，區域規劃協會還極為重視區域協調發展的監督功能。

目前，我國各大城市群或大都市區的環境問題非常突出，可以借鑒紐約大都市區的經驗，對區域環境保護進行總體規劃，將環境保護融入區域規劃全過程，并建立區域性的管治機構，對區域內的環境治理進行引導、協調和監管。通過區域規劃和區域性的管治機構，為城市群的公路和鐵路、排水和洪水控制、公園等基礎設施建設提供技術支持，在有效解決空氣和水污染、固體廢物處理、自然資源惡化和土地使用等方面的環境問題中發揮作用。

（三）大都市區環境治理需要聯合行動

大都市區的環境治理需要將區域性目標與地方利益對接，多元行動主體必須結成新的共同體，采取多元主體的聯合行動。在促進主體間的聯合行動上，區域規劃協會扮演著促進和激勵的角色。比如，區域規劃協會聯合環保人士、商界領袖，以及地方、州級和聯邦政府官員共同工作，通過示范項目和有針對性的輿論引導，在“綠地方略”中發揮領導作用，貢獻規劃經驗。實現“綠地方略”的總體構想，需要多方支持，一是需要城市間的聯合行動。在縱向上，大都市區的環境治理需要上級政府特別是中央政府的支持。同時，各城市政府之間也需要共同行動，在政策規劃上相互銜接；在橫向上，各城市政府之間需要在綜合規劃、土地政策、環境政策制定上相互銜接。二是政府、社會、企業、公眾之間建立合作關系。目前，我國城市群的環境治理主要是政府在行動，企業、公眾參與不夠，可以借鑒紐約大都市區經驗，在環境治理中，政府、企業、公眾，特別是環保非政府組織的聯合行動，形成多元主體協同治理的格局。

注釋：

① 第一次區域規劃形成于1920年代。這次規劃的主要目的是克服地方性城市規劃的局限性。第一次區域規劃的核心是“再中心化”，重點是中心城市的發展。第二次區域規劃形成于1968年，這次規劃是針對城市蔓延，將規劃重點放在建立周圍的新城市中心，通過人口的再集聚，改變郊區低密度擴展，防止都市區“爆炸”。

參考文獻：

[1]Hudson River Estuary Management Plan （Draft），New YorkEnvironmental Protection Agency，1990-9。[EB/OL].http：//www.rpa.org /2016-2-23

[2]羅伯特.D.亞羅，托尼.西斯.危機挑戰區域發展——紐約-新澤西-康涅狄格三州大都市區第三次區域規劃[M]，徐永健等譯，北京：商務印書館，2010：17；93-97；19；118-120；297-298；299-230；313-315；306-309。

[3]武廷海.紐約大都市地區規劃的歷史與現狀─—紐約區域規劃協會的探索[J]，國外城市規劃，2000（2）：3-7

[4]盧軼，岳建.廣東以珠三角全域規劃服務“三個定位兩個率先”[N]，南方日報：2014-07-18

（責任編輯：李靜敏）