困境與對策：城鄉一體化背景下的農村宅基地退出

張 磊許昌學院法政學院 河南許昌 461000

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困境與對策：城鄉一體化背景下的農村宅基地退出

張 磊
許昌學院法政學院 河南許昌 461000

【摘要】農村宅基地的退出面臨著管理制度的滯后與虛置、運行程序的繁雜與低效、處置監督的缺失與無序、權益保障的乏力與混亂、思想觀念的影響與束縛等方面的困境。構建科學合理的農村宅基地退出機制，需推進農村宅基地的確權登記、加強宅基地退出的制度建設、做好宅基地退出的政策宣傳、強化宅基地退出的過程監督、完善宅基地退出的權益保障、保證退出宅基地的有效利用。

【關鍵詞】困境與對策；城鄉一體化；農村宅基地退出隨著我國城鄉一體化進程的加速發展，農村人口向城市的轉移不斷加劇，農村居民的經濟收入和思想觀念都發生了極大的變化。城鄉一體化的影響十分廣泛，不僅影響農民的生產生活，也影響到農村土地利用和管理。作為農村建設用地組成部分的宅基地普遍存在布局混亂、面積超標、閑置嚴重和糾紛較多等突出問題，在很大程度上降低了農村宅基地的使用效率，影響了農村經濟的發展和社會的穩定。作為農村集體建設用地的宅基地，如何有效利用和科學管理成為農村地區經濟社會發展中的一個焦點問題。

一、城鄉一體化背景下農村宅基地退出的困境

農村宅基地的退出，對于減少農村宅基地的閑置和浪費現象，促進農村土地資源的整合和節約，具有較為重要的理論和現實意義。但在實踐中，農村宅基地的退出還面臨著許多障礙需要妥善解決，才能有效保障農村宅基地的順利退出。

（一）管理制度的滯后與虛置

我國現有的宅基地管理制度在維護土地公有制、保障廣大農民的居住權和保護耕地等方面發揮了重要作用，但在城鄉一體化加速發展背景下，也面臨著問題：一方面是制度滯后，我國專門針對于農村宅基地管理的法律和制度很少，宅基地退出缺乏明確的依據和程序，目前主要有《土地管理法》和少數相關的實施意見，相配套的制度和措施也不夠完善，尚未形成有機的管理制度體系；另一方面是制度虛置，主要表現為宅基地的使用審批制度和監督工作執行得不夠嚴格，禁止城鎮居民到農村購置宅基地的規定形同虛設，以及宅基地在特定情況下被收回的規定未得到執行，一些地方甚至打著“深化改革”的旗號，擅自突破法律的規定。

（二）運行程序的繁雜與低效

城鄉一體化進程中，我國農民宅基地利用方面出現了閑置、一戶多宅等突出問題。這些問題的出現在一定程度上也和我國農民宅基地相關處置辦法有關。城鎮化和工業化的發展促進了進城務工和落戶城里的農民數量的增加，但是相對應的農村宅基地空置數量也在隨之增加。部分農民有意愿置換或退出宅基地，但是我國的農村宅基地的審批制度采用村、鄉、縣三級，程序繁雜瑣碎，辦理流程長。對于置換和流轉宅基地的程序更是復雜和繁瑣，加之一些地方存在工作程序不透明，鄉村干部以權謀私、故意刁難等問題。這些都使農民覺得力不從心，也不愿意走這些繁瑣的程序，不利于對農民宅基地的順利退出，更不利于城鎮化的發展。

（三）處置監督的缺失與無序

在我國現有的管理制度下，農村宅基地的所有權是歸村集體所有的，但是宅基地的審批、使用、征收等方面的問題又是由縣鄉政府集中管理的，即政府實際上對農村宅基地問題具有較大的管理和處置權。政府對農民宅基地管理和處置方式很多，如對農村宅基地的征收、對農民宅基地取得和轉讓等的審批、對農民宅基地建設和使用的規劃、對農民宅基地退出的補償等。但是在這些過程中由于國家對這些方面的工作，相關制度和程序缺少具體而明確的規定，加上農村范圍廣，和基層政府工作透明度不高，以及農民本身的民主法治觀念淡薄等原因，造成了農村宅基地管理和處置過程的監督較為乏力和無序，容易導致農民權益的受損。

（四）權益保障的乏力與混亂

農村宅基地承載著農民的庭院農業經營、農民的生存居住保障、低成本的生活方式等功能，農村宅基地退出關乎農民的切身利益。農民參與宅基地退出意味著原有生產生活方式的放棄，如何保障宅基地退出中的農民合法權益是宅基地退出必須面對的問題?，F實實踐中，由于我國對農民宅基地的退出等的補償機制尚未健全，加上政府在處置農民宅基地時受到的監督不足。一些地方的政府強制征用和回收農民的宅基地并僅給予少量的補償，一些地方政府甚至參與農民宅基地退出的增值收益的分配。另外，國家還沒有系統的農民宅基地退出權益保障和維權機制，加上農民的維權意識較為淡薄，對有關維權的知識和路徑了解相對較少。

（五）思想觀念的影響與束縛

農村宅基地是我國土地制度中特有的概念，它作為廣大農民安身立命、實現“居者有其屋”的重要支點，對維護農民的基本生存權和確保農村社會穩定發揮了積極的作用。在城鄉一體化進程中，農村宅基地退出還受到一些思想觀念方面的束縛和影響。一方面是傳統的鄉土觀念的影響，即將農村作為自己家族的根基和本源，認為即便已經在城市安家落戶，也不能丟棄農村的“老家”，甚至認為動了老家的房子就是動了家族的“根基”，從而導致了農村宅基地的閑置甚至荒廢；另一方面是傳統的“落葉歸根”思想的影響，即作為農村出生和走出去的人，去世之后一定要葬在祖墳、回歸故土，而宅基地恰恰就是送終的“儀式”所在地。

二、城鄉一體化背景下農村宅基地退出的對策

農村宅基地退出是我國經濟社會發展的客觀趨勢和必然要求，在加速推進城鄉一體化的現代化進程中，如何構建科學合理的農村宅基地退出機制，已經成為深化農村土地制度改革、打破城鄉二元分割局面的關鍵環節。

（一）推進農村宅基地的確權登記

推進農村宅基地確權登記是實施宅基地退出的前提和基礎。作為對農村集體土地所有權和集體土地使用權等土地權利的確權登記發證的特定過程，農村集體土地確權登記是解決農村集體土地權屬糾紛、落實耕地保護制度和節約用地制度的重要措施。在城鄉一體化進程中，要繼續推進農村宅基地的確權登記，要確認到每一個具有所有權的農民，強化農民的土地物權意識，進一步明確村集體、農民與宅基地之間的產權關系，進一步調動農民土地流轉的積極性，這不僅可以方便農民便捷和高效地退出宅基地，同時也可以有效減少土地矛盾和糾紛的發生。

（二）加強宅基地退出的制度建設

加強制度建設是保障農村宅基地退出有序化和穩定化的基礎性環節。當前我國尚未出臺專門針對農村宅基地管理方面的法律法規，對農村宅基地的管理主要參考《土地管理法》、《物權法》和《城鄉規劃法》，造成宅基地退出缺乏明確的法律依據。為此需要制定相應的法律制度，對農村宅基地退出的條件、補償的辦法、運行的過程、退出宅基地的管理等問題做出明確的規定，為各地區農村宅基地的退出提供統一的和規范的制度參照，從而減少各地因為制度差異較大而帶來的管理混亂、退出無序和補償不一等方面的問題和矛盾，使宅基地退出有法可依。

（三）做好宅基地退出的政策宣傳

做好政策宣傳是強化政策客體認知、減少政策執行阻力的重要保證。廣泛的政策宣傳是保障農村宅基地退出有效性和有序性的前提和基礎。農村宅基地退出是一項涉及主體眾多、構成內容復雜的系統過程，不僅涉及到政府土地管理部門、村級自治組織、村民個人等多個主體，而且包含了退出的條件、面積的確定、補償的標準、過程的監督等諸多方面的內容。因此，必須做好宅基地退出方面的政策宣傳，不僅要使農村居民明確宅基地退出的目的和意義，還要使之明確宅基地退出的條件、過程和程序，以及自身宅基地退出后的經濟補償和生活保障方式。

（四）強化宅基地退出的過程監督

強化過程監督是推動宅基地退出、保障農民合法權益的重要途徑。農村宅基地的退出不僅意味著農民對宅基地使用權的放棄，也意味著村集體土地資源的擴增。在此過程中，還涉及到土地行政管理部門對宅基地面積的確認和財政部門對農民退出宅基地補償的確定。在城鄉一體化進程中，為保證宅基地退出的有序進行，必須加強對宅基地退出運行過程的監督，并加強宅基地退出的信息公開，保證村級組織對退出宅基地的和合理利用和科學管理，保證土地行政管理部門和財政部門有效行使職權，防止權力濫用和權力尋租，使宅基地退出的過程公開透明。

（五）完善宅基地退出的權益保障

保障宅基地退出的農民的合法權益是維持農村穩定、促進農村發展的關鍵。農民參與宅基地退出意味著原有生產和生活方式的放棄，如何促進宅基地退出后的農民向市民生活的有效轉變是推進城鄉一體化發展中的重要議題。為此，需要完善宅基地退出后的農民的權益保障。對于退出宅基地的農民，一是要完善經濟保障，確保農民獲得公平的補償；二是要完善身份保障，實現農民身份的市民化；三是要完善就業保障，加強農民就業技能的教育和培訓并提供信息和機會；四是要完善社會保障，促進城市居民和農村居民在醫療、養老和教育等方面的均等化。

（六）保證退出宅基地的有效利用

保證退出宅基地的有效利用是盤活宅基地資源、提高土地利用效率的關鍵所在。在城鄉一體化進程中，城市建設用地需求日益增長和農村大量宅基地閑置之間的對比異常鮮明。在城鄉土地“增減掛鉤”政策背景下，農村宅基地的退出為城市建設用地的增加提供了有力的支持。為避免盲目追求建設用地增減指標，保證退出宅基地的有效利用，首先要做好宅基地退出后的復墾還原工作，禁止復墾中以次充好、拼湊指標的行為；其次要對跨區域土地增減的掛鉤進行嚴格的審查和備案；此外，要將退出宅基地的土地增值收益返還給農村集體組織和農民個人。

農村宅基地退出是我國經濟社會發展的客觀趨勢和必然要求，宅基地退出的目的在于集約節約利用土地資源。在加速推進城鄉一體化的現代化進程中，構建科學合理的農村宅基地退出機制，進宅基地退出后的農民向市民生活的有效轉變是未來一段時間里我們國家改革和發展中的一項重要議題。

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作者簡介

張磊（1982.11—），男，山東郯城人，許昌學院法政學院講師，碩士，主要研究方向為公共管理、政策分析。

基金項目

河南省科技廳2015年軟科學項目“城鄉一體化進程中的農村宅基地退出機制研究——基于河南省的實證分析”（項目編號：152400410567）