中山市新型城鎮化進程中農民工市民化的規劃思考

楊令

（中山火炬職業技術學院，廣東　中山 528436）

中山市新型城鎮化進程中農民工市民化的規劃思考

楊令

（中山火炬職業技術學院，廣東中山 528436）

新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，其本質涵義就是讓為城鎮化發展作出貢獻的人真正享受到城鎮化的成果；在新型城鎮化背景下，農民工市民化的程度才是真實的城鎮化程度。經過30多年改革開放，2012年底我國的城鎮化率達52.6%，廣東約64%，珠三角超過80%，中山城市化率為87.9%。但與發達國家比較還存在較大差距，推進城鎮化發展仍具有很大的空間。主城區首位度不高、粗放型傳統發展、城市化根基不深等城市化問題依然存在。如何在新時期正確理解新型城鎮化內涵，加快推進中山市農民工市民化程度則成為當前推動城鎮化建設的首要問題。

中山市；城鎮化；農民工；市民化

一、新型城鎮化及農民工市民化概念

（一）新型城鎮化概念

新型城鎮化的概念可以概括為四個問題、三大特征。

四個本質問題：（1）市民化，即“農民”變“市民”的問題；（2）城鄉統籌，即城市發展二元結構問題；（3）生態文明，即重點突出生態文明建設；（4）就地城鎮化，即推動大型城市、中小城鎮、新農村社區等整個城鎮體系更加合理。三大特征：（1）產業結構的升級；（2）社會組織的升級；（3）消費方式的升級。

（二）農民工市民化概念

農民工即具有農村戶口，有承包土地，但主要是在城市從事非農產業，依靠非農收入維持家庭生活的人員。是指身在城市從事非農業工作的農業戶口的工人。

農民工市民化指離農務工經商的農民工克服各種障礙最終逐漸轉變為市民的過程和現象。它包括四個層面的涵義：一是職業由次屬的轉變成首屬的；二是社會身份由農民轉變成市民；三是農民工自身素質的進一步提高和市民化；四是農民工生活及行為方式的城市化。

二、中山市城鎮建設及農民工市民化發展概況

改革開放以來，全市地區生產總值以年均14%的速度增長，由一個農業縣迅速發展為一座工業城鎮，并向現代化新型城市邁進。2013年，全市實現生產總值2638.9億元，人均生產總值8.34萬元。

（一）城鎮建設特點及成效

1.城鎮建設特點

中山市暨小城鎮的建設發展歷程可以概括為“以人為本，統籌城鄉”，呈現出三大特點。一是“一鎮一品”點狀發展。改革開放以來，各鎮區依托自身資源與優勢，大力發展外向型經濟和民營經濟，先后建成15個省級專業鎮，33個國家級產業基地，走出了一條“一鎮一品”專業鎮特色經濟發展道路，呈現出工業發展到哪里、城鎮就發展到哪里的城鎮化特點。二是沿交通干道軸向發展。初始發展期各鎮區依托交通便利，自發沿105國道、番中公路、岐江公路以及石岐河道發展，城鎮化建設呈現沿主要交通干道軸向發展的狀態。三是組團均衡發展。新世紀以后，因產業鏈條延伸發展的需要，呈現出“組團式”發展格局，把全市劃分為東部、南部、中部、西北部四大組團，主城區與鎮區發展處于均衡發展態勢。

2.城鎮建設成效

總體來看，我市小城鎮建設成績斐然，對全市的發展表現為“三個促進”。一是促進了工業化與城鎮化的互動發展。逐漸形成了小欖、古鎮等明星鎮區，小城鎮多點開花迅速發展；不僅產生了空間集聚的需求，增強城鎮化的動力，促使政府高度重視小城鎮建設和管理，實現了工業化與城鎮化緊密結合的城市發展道路。二是促進了鎮區與城市社會經濟統籌發展。“一鎮一品”專業鎮的區域特色經濟不斷壯大，目前多個產業已形成產業集群。三是促進了社會善治，探索并實現了就地城鎮化的模式。

（二）中山市農民工發展概況

根據第六次全國人口普查數據，2010年11月1日零時，全市常住人口為3120884人，外來人口165.25萬人，外來人口首次超過本地人口。中山農民工呈現以下幾個明顯特征：1.人口總量大，文化層次偏低。2.來源地相對集中，以本省和臨近省份居多。3.行業分布以制造業和服務業為主。4.居住地集中在鎮區出租屋內。5.總體收入水平偏低，業余文化生活單調。同時農民工的流動模式有較為明顯的變化：季節性短期流動向常年長期流動轉變；由個人外出向舉家外出轉變；由謀求生存向追求平等轉變。

三、農民工市民化對中山城鎮化的影響

（一）積極影響

1.人口規模和城鎮規模迅速擴張

2012年城鎮化率已經達到88%，高于全國和廣東省的平均水平，屬于城鎮化高度發達地區。2012年常住人口規模為315.5萬人，外來人口首次超過戶籍人口。與1990年末的125萬人相比，20多年間共增加約191萬人，平均增長4.3%；其中外來人口增長迅猛，新增人口的81%由外來人口貢獻；戶籍人口增長緩慢，22年間年增長1.2%。2012年中山市人口總量達到343.6萬人，成為屬于大城市的規模等級。與人口城鎮化相適應，中山市城鎮規模不斷擴大，2012年中山市域城鄉建設用地為431.64平方公里，其中城鎮建設用地為381.03平方公里。

2.促進了宏觀經濟增長及城鎮化進程

外來流動人口對中山市宏觀經濟增長起到較大促進作用，流動人口既是生產者，又是消費者。流動人口帶來了衣食住行等最基本的生活需求，刺激了消費，促進了經濟增長，同時是加速中山市工業化進程的主要動力。2013年，全市實現GDP2638.9億元，人均GDP8.34萬元，總量和增速均居全省第五位。沒有外來新增的大量從業人員填補這么大的勞動缺口，中山的經濟是根本不可能達到這個發展水平的。

（二）消極影響

1.城鎮設施建設有待完善，城鎮綜合承載力需要增強

中山城鎮基礎設施建設有待加強。近年中山市機動車擁有量快速增長，2012年全市機動車擁有量80.61萬輛，增長6.6%，城鎮道路建設和停車場日趨緊張。中山公路網密度不高，人均公路里程、公交運營線程以及人均公交車輛均低于珠三角平均水平（表1）。對外交通樞紐作用較弱。中山市域道路路網與周邊城市路網銜接不足，橫向聯系較弱，對外通道樞紐作用也較弱。隨著積分入戶政策的進一步實施，公辦學位緊張，醫療設施布局不均衡，城市生活垃圾無公害化處理設施、消防設施和防震救災設施布局不均衡，城市污水處理設施和配套管網建設、城市防洪設施、雨污分流管道建設等方面尚存在明顯的缺陷。

表1　2011年中山與珠三角主要城市的交通比較

2.城市環境惡化、資源不堪重負

中山土地資源總量有限，土地面積全省倒數第二位，目前土地開發強度高達26%，接近30%的上限，在珠中江三市中為最高。人均占有水資源的數量低于全國平均水平，近年全市總用水量年均增長率達到15%，工業用水量年增長率最高超過20%。城市建設和工業開發造成自然生態體系碎片化，森林生態系統恢復雖初見成效，但結構單一，功能不足，而綠地系統建設尚存在體系不夠完整、功能質量較低、城市公共綠地相對不足等問題。2011年，中山城市人均公共綠地面積僅為13.43平方米，低于廣州（15.05）、深圳（16.5）、東莞（16.69）、珠海（13.81），城市資源節約和關井保護任務較重。

3.城鄉治安環境存在嚴重安全隱患

根據中山市公安部門有關綜合數據分析，中山市近年80%以上的刑事、治安、交通、消防等案件與外來流動人口（主要指流動閑散人員）有關，大多數的刑事案件都與出租屋有關，交通事故死亡人數中有七成是外來流動人口。而傷害、殺人、搶劫、盜竊等嚴重暴力惡性案件中，外來流動人口的涉案比率在73%以上，且呈現上升趨勢。如在小欖鎮2004、2005年破獲的刑事案件所抓獲作案人員中，外來流動人口所占比例高達86.3%和90.4%。

四、中山新型城鎮化與農民工市民化良性發展規劃思考

（一）規劃先行，創新小城鎮規劃建設機制

為適應我市鎮區（小城鎮）的建設需求，我市2012年適時設置18個規劃分局，循序漸進向各鎮分局下移規劃行政審批權，最大限度地激發各鎮的城市建設活力。另一方面，以規劃為引導，結合各鎮區自然稟賦與發展狀況重新布局生產力，全市劃定產業協作區，為小城鎮的產業集群化發展提供動力，目前規劃部門正著手開展對容積率調整、工業房地產開發等小城鎮發展的關鍵問題提出政策措施。

（二）以空間為抓手，實現基本公共服務的均等化

我市一貫倡導在全域中山全民共享基本公共服務。我市致力于通過市、鎮的多層次規劃編制，實現城鄉統籌發展。按照規劃，我市實現“三個統籌”，即統籌“一張圖”，將全市1800平方公里土地全部納入整體規劃，實行統一開發利用；統籌“一盤棋”，實施全域統籌發展戰略；統籌“一攬子”。把農村建設納入城鄉建設規劃管理，實現全市村莊規劃全覆蓋。此外，我市每年以公眾參與的形式開展“十項民生工程”，著力開展雨污分流、鎮域間的“斷頭路”、社區級公共健身公園等市民關注的民生議題。

（三）公共服務“三個共享”，讓城鄉居民充分享受改革發展成果。

一是社區服務共享。創新農村社區建設，作為農村村莊向城市社區過渡形態，建立“2+8+N”社區建設模式，其中“2”是指設立農村社區建設領導小組、社區服務中心；“8”是指設立公益事業服務站、環境衛生監督站、志愿者服務站、農技服務站等“四站”，與文體活動室、衛生計生服務室、警務室、法律服務和維穩工作室等“四室”；“N”是指根據農村社區和村民生產生活需要而設立的各類服務機構，將政府行政和公共服務延伸至農村社區，成為獲得“全國農村社區建設實驗全覆蓋示范單位”稱號的唯一地級市。二是社會保障共享。在全省率先實現基本養老保險、住院和門診基本醫療保險城鄉全民覆蓋。目前，全市自愿參加“農轉城”養老保險并達到退休年齡的參保人每人每月最低享有600元，住院報銷最高可達17萬元，門診報銷最高達80%。三是社會救助共享。建立健全“一保五助”體系，“一保”就是城鄉一體的最低生活保障；“五助”包括助醫、助學、助房、助老、助殘，為2萬戶老人安裝愛心鈴等。

［1］劉傳江，徐建玲.中國農民工市民化進程研究［M］.北京：人民出版社，2008.

［2］陳殊.城鎮化進程中農民工市民化問題研究［D］.東北農業大學，2013.

［3］程誠，王宏波.農民工市民化途徑實證研究［J］.城市問題，2010（7）.

［4］方小愈.論農民工市民化進程中核心社會權利要素［J］.特區經濟，2014（4）.

［5］王春光.新生代農民工城市融入進程及問題的社會學分析［J］青年探索，2010（3）.

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