城市軌道交通PPP融資模式的系統化方案設計研究

王海兵+湯啟如+彭啟發

【摘 要】 城市軌道交通引入PPP融資模式建設不僅可以緩解地方政府財政壓力，降低項目建設運營風險，同時也可拓寬社會資本投資渠道，使得項目設計更加科學。文章對我國城市軌道交通PPP融資模式的系統化方案進行設計，包括城市軌道交通PPP融資模式的運行環境、參與主體及工作職責、操作程序以及項目評價，以為我國城市軌道交通PPP融資模式的進一步發展提供理論依據和實務參考。

【關鍵詞】 城市軌道交通； PPP融資模式； 系統化方案設計

【中圖分類號】 F275.1 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2016）14-0063-08

一、城市軌道交通PPP融資模式的研究背景

隨著我國城鎮化進程的加快，城市交通擁堵問題日漸凸顯，部分城市甚至出現交通癱瘓，這些嚴重制約了我國城市經濟的發展。在此背景下地方政府開始逐漸認識到發展城市軌道交通的重要性。城市軌道交通主要是指城市地鐵交通、城市輕軌交通、城市及市郊鐵路以及有軌電車等。城市軌道交通作為城市基礎設施最重要的子系統之一，不僅可以有效地緩解交通擁堵，優化城市環境，而且可以合理地將城市劃分為地上、地面、地下三層錐形結構，從而充分利用城市空間。然而，在各大城市緊羅密布地規劃城市軌道交通路線的同時，地方政府的財政資金卻捉襟見肘。在傳統的投融資體制下，城市軌道交通項目一般由政府出資建設，其所需的投資金額巨大，一般地下線每公里造價約5億元，地面線每公里造價約2億元，巨額的建設資金必然會加大地方政府的財政負擔，使不少建設項目由于經費不足而擱置。

隨著我國改革紅利的釋放，政府逐漸放開社會資本參與城市基礎設施建設，開始出現BOT①、BT②等新型項目融資模式。在BOT融資模式下，前期項目設計階段沒有社會資本的參與，不利于企業進行技術創新[ 1 ]；而BT融資模式則要求政府在短期內對項目進行回購，這對政府而言風險較大。由此可見，一種行之有效的城市軌道交通建設融資模式顯得尤為重要。PPP模式（Public Private Partnership）即“公私合作模式”，是項目融資模式的一種，該模式自問世以來便受到世界各國的追捧。英國于1992年率先提出PFI模式（PPP模式的前身）；智利于1994年引入PPP模式，并將其廣泛應用于公共交通、機場、監獄、水庫等領域；葡萄牙于1997年開始運用PPP模式進行公路建設。事實證明，PPP融資模式可以節約大約17%的財政資金，80%的項目都可以按期完成[ 2 ]。聯合國歐洲經濟委員會把PPP公私伙伴關系作為推進可持續發展的重要機制和有效工具向全世界推薦，我國也曾引入PPP融資模式進行城市基礎設施建設，例如北京鳥巢體育場館項目、北京地鐵四號線項目等。2014年，財政部樓部長開始在我國大力推廣PPP模式，認為該模式不僅是微觀層面的操作升級，更是宏觀層面的機制體制變革。2014年11月，國務院下發《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，鼓勵推廣使用PPP模式。2014年12月，國家財政部和發改委聯合下發30個PPP試點項目，涉及領域包括供熱、供水、污水處理、垃圾處理、軌道交通建設等，該模式的熱潮為我國城市軌道交通建設提供了新的思路。2015年5月國務院辦公廳轉發財政部、發改委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》將PPP提升至前所未有的戰略高度。

我國早有學者對城市軌道交通PPP融資模式進行了探究。唐興霖等（2009）結合項目區分理論指出城市軌道交通屬于準公共物品，適宜采用PPP融資模式進行建設[ 3 ]；嚴玲等（2011）以項目治理理論為視角，探討了PPP項目控制權和項目風險負擔的問題[ 4 ]；李洪山等（2011）以哈爾濱軌道交通建設為例構建了包含社會環境、社會經濟、自然資源、社會相互適應性在內的項目社會評價體系[ 5 ]；郝亞偉（2012）指出城市軌道交通PPP項目實施的12個要點，并對項目的可經營性提出了量化測算方法[ 6 ]；武樹禮（2014）從社會先行資本（SOC）③的特點出發，認為城市軌道交通具有投資規模大、沉淀成本高、投資回收期長的特點，而PPP融資模式有助于政府由主導功能向引導和協調功能逐步轉變[ 7 ]；李超等（2014）從政治、行業、項目三個層面探究了影響城市軌道交通PPP項目資本結構的六大關鍵因素，即法律制度、經濟狀況、壟斷程度、政府擔保、項目定價以及項目盈利能力[ 8 ]；段世霞等（2013）從系統動力學原理研究了城市軌道交通PPP項目的價格影響因素[ 9 ]。

上述研究為PPP融資模式應用于我國城市軌道交通建設奠定了基礎，然而相關研究多是基于宏觀層面探究城市軌道交通PPP融資模式的可行性和適宜性，或是基于微觀層面研究該模式的實施要點，并未形成完整框架。本文設計了城市軌道交通PPP融資模式的系統化運行方案，以期為我國城市軌道交通PPP融資模式的優化和改進提供參考依據。

二、城市軌道交通PPP融資模式系統化方案的整體框架

城市軌道交通PPP融資模式是指政府和社會資本通過簽訂協議，共同負責城市軌道交通項目設計、融資、建設、運營、維護等的項目融資模式。該模式強調政府和社會資本的全過程合作，通過建立風險共擔、收益共享的機制來實現雙方訴求。城市軌道交通PPP融資模式系統化方案的整體框架包括運行環境、參與主體及工作職責、操作程序、項目評價（圖1）。

首先，城市軌道交通PPP項目的周期較長且實施難度較大。良好的運行環境是項目正常運轉的前提，城市軌道交通PPP項目運行環境按照PESTEL模型分為政治因素、經濟因素、社會因素、技術因素、生態因素以及法律因素。其中，政治因素為項目的順利實施提供了政策依據；經濟因素為項目建設奠定了物質基礎；社會因素預示著項目“走出去”成為可能；技術因素為項目運作帶來新的機遇；生態因素確保了項目的可持續發展；法律因素對參與主體的權責利進行了明確劃分。

其次，城市軌道交通PPP項目涉及的主體眾多，不僅包括政府或代表政府的國有獨資公司和社會資本（特許經營公司），還包括咨詢機構、金融和保險機構、項目承建方、物業管理公司、審計機構等[ 10 ]。為使項目順利實施，應確定各參與方的權利和義務，在正確定位的前提下相互溝通與配合，共同促進項目實施。

再次，從城市軌道交通PPP項目的時間順序上來看，可以將項目劃分為識別階段、準備階段、采購階段、建設階段、運營階段和移交階段。在項目建設階段，可將項目分為A和B兩部分進行。A部分包括征地拆遷、洞體結構、軌道建設、車輛段和停車場、人防工程等土建工程，由政府出資建設；B部分包括車輛、供電設施、信號通信、自動售票系統、空調通風、給排水和消防等機電工程，由社會資本出資建設。在項目運營階段，政府在一定期限內（一般不超過30年）將項目以特許經營的方式交由社會資本運營，由特許經營公司負責項目的收費、維護、開發配套商業設施等工作[ 11 ]。特許經營期結束后，由特許經營公司將項目產權及經營權無償移交給政府。

最后，需要對城市軌道交通PPP融資模式進行項目評價。由于城市軌道交通項目屬于公共項目，故適宜采用5E評價法，從項目的經濟性、效率性、效果性、環保性、公平性五大維度分別展開評價，評價結果用于修正項目實施方案，發現項目實施方案中存在的問題并及時糾正，同時可為未來我國城市軌道交通PPP項目的發展提供經驗。

三、城市軌道交通PPP融資模式的運行環境

PPP融資模式在城市軌道交通建設中的成功運作離不開良好的運行環境。城市軌道交通PPP項目運行環境可分為政治環境（Political）、經濟環境（Economic）、社會環境（Social）、技術環境（Technological）、生態環境（Environmental）和法律環境（Legal）。

（一）政治環境

黨的十八屆三中全會提出，要讓市場在資源配置中起決定性作用，這就要求我們必須穩妥地從廣度和深度上推進改革，而PPP融資模式能夠促使該項政策落地，從而積極地激發市場活力。為了確保PPP融資模式的順利實施，我國相繼出臺了一系列政策。2014年，國家發展與改革委員會發布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，提出鼓勵引導社會資本投資，增強公共產品的供給能力；同年，國務院出臺的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》指出，要加快建立規范的地方政府舉債機制，鼓勵使用政府和社會資本合作模式。此外，各地方政府也相繼出臺了配套的法規和實施細則，這些國家政策和法律法規的出臺推動了我國城市軌道交通PPP融資模式的發展。

（二）經濟環境

目前，我國經濟形勢為PPP融資模式的運作創造了良好條件。從投資環境來看，我國在城市軌道交通、環境治理、城市排水、保障房建設和棚戶區改造方面有迫切需求，這就在客觀上保證了城市軌道交通建設的需要；從存量資本來看，我國近年來從國際上不斷引入一流裝備，也為軌道交通的高效建設夯實了基礎。2014年全國經濟體制改革工作會議指出，要深化投融資體制改革，降低地方政府的資產負債規模，加快推進投資審批制度，精簡和下放投資審批事項，因此接下來我國對于民間資本的審批手續必然更加便捷。

（三）社會環境

隨著我國經濟實力和國際影響力的不斷增強，政府正在加緊推動“走出去”戰略，進一步拓展國際市場。2014年，我國在政府工作報告中指出要推動高鐵等技術裝備走出國門，然而國際軌道交通項目涉及國家安全，且不同文化背景下難免存在不同的價值觀，需要企業妥善處理與東道國政府、銀行、保險機構、承包商的關系，因此在實施過程中更加困難，也面臨更大的風險。PPP融資模式如果在我國城市軌道交通項目中形成一個成功的運作模式，就可能以基建、技術裝備、技術支持和中資銀行打包的方式參與競標海外項目，因此在“走出去”戰略中發揮著重要作用。

（四）技術環境

目前，我國城市軌道交通PPP項目的案例不多，因此其技術尚不成熟。PPP融資模式運作的難點在于如何創新城市軌道交通的盈利模式、改善企業的籌資困境、提高軌道交通的服務水平、規范PPP模式的法律文本等。在實際操作過程中，涉及法律技術、財會技術、審計技術、施工技術等。因此企業在項目實施過程中，應當認真開展可行性研究，注重引入和培養專業人才，積極探索“軌道交通+物業”的盈利模式[ 12 ]，加快建立城市軌道交通PPP融資模式的示范項目。

（五）生態環境

PPP模式不僅可通過引入社會資本減輕政府的資金壓力，同時可權衡業主、施工方、社會資本以及政府各方資本的搭配和利益分成方式，更加注重對降低軌道交通建設及運營所產生的環境負面影響的資金投入，使環保效應最優化。重點關注以下方面：一是做好項目可行性論證，將環保作為單獨的論證章節，包括土壤結構、噪聲振動標準等；二是加強政府監管，通過建立PPP項目公司，合理進行職責分工來實現對社會資本的監督；三是將環境指標納入考評體系，并通過評分結果給予獎勵或處罰，以增強社會資本對生態環境的關注。

（六）法律環境

城市軌道交通PPP項目創新性、復雜性、不確定性高，PPP法制化是成功推進PPP項目落地的前提和保障。一方面政府應通過出臺PPP操作指南、評估指引等對PPP項目的范圍、內容、操作程序等進行規范，使得社會資本能更有序地參與基礎設施建設；另一方面不同項目應通過建立完善的合同體系明確各方的權利和義務，例如項目招投標合同、投資合作合同、PPP項目合同、特許經營合同等。同時，對可能出現的問題進行磋商，對包含政府出資方在內的權利各方進行強有力的約束和規范，從而明確資金來源、有效防控風險、規避推諉扯皮、確保項目順利實施。

四、城市軌道交通PPP融資模式的參與主體及工作職責

PPP在中國主要采用購買服務、特許經營、股權合作三種方式開展[ 13 ]。考慮到城市軌道交通建設項目的公益性，城市軌道交通PPP項目一般采用特許經營方式進行。項目從設計到移交涉及多個部門，主要的參與方包括政府或代表政府的國有獨資公司、社會資本（特許經營公司）、咨詢機構、金融和保險機構、審計機構等，每個參與主體均為保障項目順利實施的關鍵要素。

（一）政府或代表政府的國有獨資公司的工作職責

政府作為城市軌道交通PPP項目的重要運行主體，主要的工作職責包括四個方面：一是制定相關的政策和法律法規。要想在全國范圍內的軌道交通建設中推廣使用PPP融資模式，需要政府制定相關的法律法規，明晰各個主管部門的責任，改革關于社會資本市場準入方面的規定，提高民營資本參與軌道交通建設的積極性。二是對項目進行價格補貼。由于軌道交通項目具有一定的公益性，因此難以通過票價收入回收成本，雖然目前我國已在借鑒“軌道交通+物業”的模式，但仍存在一些問題。因此要想保證社會資本獲得最低投資回報率，還需要政府對項目進行價格補貼[ 14 ]。三是進行土建部分的建設。由于城市軌道交通的建設既要考慮到公益性，又要考慮到盈利性，因此通常將項目劃分為公益性較強的土建部分和盈利性較強的機電部分。由于土建部分無法帶來固定的投資回報，因此主要由政府負責前期征地拆遷和土建工程建設。四是對項目進行監督。在城市軌道交通項目的建設、運營過程中，政府需要對其他運行主體各項活動的合法性進行監督，比如對項目工程的可行性、環保水保、項目概預算等進行監督，尤其是對土地開發的“招拍掛”進行監督，從而確保項目在既定的法律框架和合同框架內實施。

（二）社會資本（特許經營公司）的工作職責

城市軌道交通項目中的社會資本包含國有企業、民營企業、外資企業等，其既可以是營利性機構，也可以是非營利性機構。社會資本通過競標的方式與代表政府的國有獨資公司合作建設項目，主要的工作職責有以下三點：首先是提供項目所需資金。在項目招投標階段，參與的企業必須具備一定的資金實力，滿足一定的資本金注入要求；在項目準備階段，社會資本成立特許經營公司，并按照各自的出資比例形成股權資本；在項目的建設階段，特許經營公司需要通過自有資金或向金融機構貸款按時足額地提供項目建設資金；在項目運營階段，特許經營公司也需提供資金對設備進行維護等。其次是承擔機電工程部分的建設。社會資本主要負責項目機電部分的建設，特許經營公司也可通過招標的方式選擇承建方，作為業主對建設安裝質量進行監督。最后是負責項目的運營。項目建設完畢，由政府將軌道交通的土建部分和機電部分以租賃的方式轉交給特許經營公司，由特許經營公司負責10到30年的運營管理，并通過票價收入、物業租金收入、政府補貼收入等逐漸收回成本并獲得預期收益。

（三）咨詢機構的工作職責

在城市軌道交通PPP項目的整體運營過程中需要尋求咨詢公司的意見，如會計師事務所、項目管理咨詢公司等。咨詢公司主要的職責：一是協助制定相關政策。政府在制定政策過程中需要考慮多方利益，而項目咨詢公司一般具有很強的資質，且具有豐富的項目經驗，因而往往能夠提出較為全面的意見，為政府制定相應的政策提供幫助。二是協助制定融資方案。在企業制定融資方案的過程中，可以咨詢專業投資機構的意見，尋求合理的投資結構，如確定銀行貸款、發行債券、國外貸款的比例，以期達到最低的融資成本，減少特許經營公司的流動性風險。三是協助設計合同文本。PPP項目的參與主體眾多，由于各方利益出發點不同，很容易引起法律糾紛，此時一份全面科學的合同文本是關鍵。在設計合同中可尋求專業法律人員的幫助，對項目可能產生的問題以及解決對策、風險分擔的方法以及收益分配的比例進行事先約定。四是協助制定票價機制。企業在特許經營期內，主要的收入來源是票價收入，因此需要合理制定票價。此時，企業可通過聘請專業的咨詢機構，對軌道交通的客流量情況進行預測，在不超過公眾承受能力的基礎上，盡量達到項目投資回報率。

（四）金融及保險機構的工作職責

金融及保險機構也是城市軌道交通PPP項目運行過程中不可或缺的主體，其主要的工作職責是提供資金和擔保。具體來講，金融機構的主要職責是按照項目要求的施工進度提供貸款，以保證項目獲得足額資金。在國外，PPP項目通常是設立專門的基金管理公司負責項目的資金供給。我國也可借鑒國外經驗，設立城市軌道交通PPP項目的專項金融基金，并通過市場化的運作方式，提供項目建設資金。如果項目盈利，則收取一定的利息；如果虧損，則由政府、社會資本和基金公司三方共同承擔。保險機構的主要職責是降低或分散項目的風險。我國2010年起實行的《保險資金運用管理暫行辦法》指出，支持保險機構投資城市基礎設施建設。因此可以通過引入保險機構作為投資方之一來分散項目風險。在保險合同中應對保險主體、保險期限、保險標的、保險金額、責任劃分與免責條件等進行詳細說明。

（五）審計機構的工作職責

城市軌道交通PPP項目的審計機構包括內部審計機構和外部審計機構。內部審計包括政府部門對項目的審計以及政府和社會資本作為業主對項目承包方的審計。政府既可以設置專門的審計部門，也可以聯合各個部門對項目進行聯合審計，以確保項目的施工質量和資產安全。外部審計是指公司聘請專業的會計師事務所、稅務師事務所對項目進行審計。外部審計更具有獨立性、權威性以及科學性，因此在項目審計工作過程中是必不可少的。審計活動既需要在項目的建設運營環節對參與企業的規章管理制度、經營方針、項目文件記錄、預算和費用支出等進行跟蹤審計，以確保資金流的安全性，也需要在項目移交環節對項目的資產狀況進行評估，以保證項目后續正常運營。

五、城市軌道交通PPP融資模式的操作程序

城市軌道交通PPP項目既具有城市軌道交通項目的一般性，又具有PPP融資模式的特殊性。依照我國財政部出臺的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》中的規定，可將城市軌道交通PPP項目劃分為五個階段[ 15 ]，分別為識別階段、準備階段、采購階段、實施階段和移交階段（圖2）。

（一）識別階段

城市軌道交通PPP項目既可以由政府發起，也可以由社會資本發起。政府可以向交通部門征集潛在的PPP項目，交通部門根據各個地區的軌道交通發展計劃遴選出適宜采用PPP模式的項目上報政府部門。社會資本也可以以建議書的方式向政府推薦可行的軌道交通PPP項目，建議書中應當包括項目的可行性報告。盡管城市軌道交通項目的經濟屬性決定其適宜采用PPP融資模式進行建設，但并非每個城市均有能力使用該模式，在項目發起后，需要對項目進行物有所值評價④和政府財政能力論證，以確定項目實施的可行性。物有所值評價即使用定性和定量分析法分析城市軌道交通PPP項目全壽命周期內的成本和質量。定性分析工作主要是與傳統政府主導模式相比，衡量PPP融資模式是否能優化風險配置，提高運營效率，促進創新和競爭機制；定量分析工作主要是對預測的數據進行分析以判斷PPP模式是否比政府主導模式的全周期運行成本低[ 16 ]。評價過后需要對政府的財政能力進行論證[ 17 ]，按照項目的實際情況確定政府對項目最高的補貼額度，以免政府承受過大的資金壓力。

（二）準備階段

城市軌道交通PPP項目經過識別后，對通過初步可行性分析的項目可開展準備工作。首先要組建項目的管理框架，包括項目的協調機構和實施機構等。其中協調機構主要負責項目評審、項目監督、項目協調等工作，項目實施機構主要負責項目的前期準備、建設、移交等工作。其次要制定一套科學、全面、可行的實施方案，包括項目概況、風險框架、交易結構、合同體系、監管機構、采購方式等內容。最后，交通主管部門應當將組織管理框架和設計方案上報政府有關部門進行審批，審批通過的項目可以開展項目采購工作。

（三）采購階段

項目準備完成后便進入采購階段，這一階段內政府需組織招標工作，符合條件的社會資本進行投標，經談判協商一致后雙方簽訂合同。招標方式一般應為公開方式，特殊項目也可采用邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等多種方式。招標文件應當能夠吸引社會資本加入，使項目具有競爭性。意向投標的社會資本應組建特許經營公司，以聯合體的形式編制可行性報告，并應當與金融機構、保險機構、咨詢機構等就項目達成合作意向。政府部門應組成評審小組，根據參與投標社會資本的資金實力、項目經驗、建設資質、信用等級等進行評審，并確定中標單位。

（四）實施階段

在確定了中標單位后，由代表政府的項目實施機構和社會資本組成的特許經營公司共同形成利益共同體，負責城市軌道交通PPP項目的建設和運營。在項目的建設階段，首先，政府應當提供合同規定的建設條件，如建設用地、市政配套等；其次，應聘請承建商進行項目建設，項目應按照項目建設標準、安全要求、進度計劃等規定進行建設，并聘請專業機構進行項目審計；最后，應對承建商進行驗收，驗收應符合合同計劃、費用標準、工作機制等的要求。在項目的特許經營期內，由特許經營公司負責項目運營，首先，政府應當提供交通運營的必要條件，如供水、供電等；其次，在運營期內，如果因為政府的要求使得特許經營公司投資額增加，應當制定一定的價格補貼機制；最后，特許經營公司應當接受政府、保險機構、金融機構以及社會公眾的監督，聘請專業機構展開后續評價，如出現違約現象，應當承擔賠償責任。

（五）移交階段

在特許經營期結束后，特許經營公司根據合同規定的方式對項目進行有償或無償的移交。移交階段主要包括移交準備、移交驗收、特許經營公司的清算和解散。在項目特許經營期結束前一定時期（如12個月），應對項目進行移交準備工作，確定移交日期等；在特許經營期滿后，政府應對特許經營公司移交的項目進行驗收，主要對移交資產的狀態進行評定，應保證后續經營期內的正常運行。項目移交后，特許經營公司可進行項目清算工作，隨后特許經營公司解散。

六、城市軌道交通PPP融資模式的項目評價

城市軌道交通PPP融資模式的項目評價是指評價主體依據評價標準（指標體系等）對特定PPP融資模式項目一定階段的整體項目或部分項目進行評價，具體包含評價指標的設置和實施評價。

（一）評價指標

城市軌道交通PPP項目屬于公共項目領域，適宜采用5E評價法，即從項目的經濟性、效率性、效果性、環保性、公平性五大維度分別展開評價。評價指標體系包含目標層、準則層和指標層，指標層各權重的設置根據其在項目實際運行過程中的重要程度進行劃分，并匯總得出準則層對應權重（表1）。

1.經濟性。城市軌道交通PPP項目的經濟性指標主要關注在達到基本建設經營目標的前提下，項目所投入和使用的資源耗費是否最低。特許經營公司應當定期檢測項目經濟性指標，按月度或季度向政府管理部門上報按照國家相關會計準則規定編制的年度報告或專項審計報告，并聘請經政府認可的會計師事務所進行年報審計工作，出具審計報告，并報財政部門備案。

2.效率性。城市軌道交通PPP項目的效率性指標主要關注項目投入與產出之間的關系，當項目產出大于投入時即為有效，反之則不具有效率性。城市軌道交通PPP項目的投入包括項目融資成本、項目建設成本、項目運營成本等，項目產出包括票價收入、物業收入、廣告收入、沿線土地開發收入等。根據項目投入與產出關系建立指標體系，即可判斷項目是否具有效率性。

3.效果性。城市軌道交通PPP項目的效果性指標主要關注項目最終實現的成果與預期成果之間的關系。相比于階段性成果評價，效果性評價更強調項目實現的最終結果。城市軌道交通盡管具有一定的公益性，無法完全依靠票價收入實現預期收益，但同時其也具備可銷售性和正外部性，可通過提升沿線房地產價值帶動沿線商業發展[ 18 ]。因此應考慮如何設計項目運行模式，提升項目商業價值。

4.環保性。城市軌道交通PPP項目的環保性指標主要關注項目的環境改善和環境污染狀況。隨著我國公共受托責任逐漸由受托管理責任轉向受托社會責任，作為衡量項目可持續發展水平的環保性指標越來越受到公共項目評估的重視。城市軌道交通可能給環境帶來的影響體現在城市景觀、振動、噪聲、城市空氣質量等方面，尤其是振動和噪音給沿線公眾帶來的影響，進行環保性評價時應結合上述因素確立評價指標。

5.公平性。城市軌道交通PPP項目的公平性指標主要關注項目各參與主體在實施項目時是否基于公平性原則，主要包括政府、企業和公眾三者之間的公平性。公平性是確保項目按時、保質完成的必要條件，在整個評價過程中應予以重點關注。需要指出的是，公平性強調公眾的參與程度，即公民不僅僅是被動的消費者，應把公眾的滿意程度作為公平性的評價指標之一，具體可采取問卷調查法獲取公眾對項目的滿意度評價[ 19 ]。

（二）實施評價

實施評價的過程包括評價標度的設置、專家評分、評價總分的計算以及評價結果。

1.評價標度的設置。城市軌道交通PPP項目評價標度可根據項目實際運行過程中各指標情況劃分為非常差、很差、較差、一般、較好、很好、非常好七個級別，七級標度對應的分值分別為0、1、2、3、4、5、6分。

2.專家打分。城市軌道交通PPP項目的評價專家應針對5E評價法的不同領域設置不同專家，專家既可包括項目內部專家，也可包括外部咨詢機構的相關專家。每位評分專家可只對其專業的領域進行打分，每個指標對應的評分專家數量不得小于3人，評分方式可以采用德爾菲法⑤進行專家背對背打分。

3.評價總分的計算。評價總分可用公式表示為A=∑[Fi×（∑Kij / 6J）]。其中，Fi是指標層第i個子項對應的總分；J是指標層子項對應的打分專家數；Kij是第i個子項目專家j的打分。根據專家打分結果和打分公式即可得出城市軌道交通PPP項目的評價總分。

4.評價結果。根據評價總分可判斷項目運行情況。總分結果小于60分為不及格，60～70分為及格，70～80分為中等，80～90分為良好，90分以上為優秀。若項目打分結果低于60分，則說明項目存在問題較多，必要時可由政府按照特許協議的規定提前對項目進行回收；若項目打分結果介于60～90分之間，則說明項目基本合格但存在一定問題，應針對項目單項分值薄弱環節加以改善，同時可對比其他項目打分結果對項目予以批評或補貼；若項目打分結果高于90分，則可將其作為示范性項目，為我國日后城市軌道交通PPP項目的運行提供寶貴經驗，同時為項目“走出去”戰略提供專業人才。

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