經濟新常態、PPP模式與公益類國有企業改革

張月玲+李真+吳勝男+郝梓秀+Lamya

【摘 要】 經濟新常態是我國經濟近幾年表現出來的發展狀態。公益類國有企業主要提供公共服務，關系到民生的質量，其發展與提升空間很大，但資金相對不足。引入PPP模式，加快基礎設施及公用事業的發展，有助于促進公益類國有企業改革，提高公共服務質量。我國PPP模式的發展尚處于初級階段，發展中應注意把握政府職能到位、立法先行及人才培養等關鍵問題。同時，應注意學習借鑒國際先進經驗，先行試點，不斷總結，逐步推開，確保PPP模式真正發揮其功效。

【關鍵詞】 經濟新常態； 公益類國有企業； PPP模式

【中圖分類號】 F015 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2016）14-0075-04

一、問題的提出

2014年5月，習近平總書記視察河南的行程中，第一次提及“新常態”。以習近平為首的新一屆政府在黨的十八屆三中全會中重申發展混合所有制經濟，這可以理解為經濟新常態下我國經濟發展的重要思路。從時間跨度來看，經濟新常態體現在不同的時間階段。20世紀30年代，凱恩斯首先提出混合經濟理論，成為混合所有制的理論基礎。混合經濟是私有經濟和公有經濟的共同體。而我國發展混合所有制經濟，就是在確保國有經濟主導地位的前提下，在國有經濟中引入私有經濟等非國有成分，放大國有資本的功能。2014年國家發改委表示，混合所有制經濟在行業發展上沒有禁區，工業、金融、醫療、服務、城市基礎設施等領域均存在。本文僅就經濟新常態下公益類國有企業發展混合所有制經濟、引入PPP模式進行探討，以便促進公益類國有企業的發展，使其提供更多更好的公共產品與服務。

二、關于經濟新常態的內涵

（一）不同的學術觀點

關于經濟新常態，學術界有多種觀點。觀點之一：經濟新常態是經濟結構的對稱態，是在經濟結構對稱態基礎上的可持續發展，包括經濟可持續增長。觀點之二：將哲學否定之否定規律用于經濟新常態，認為經濟新常態是人類經濟發展肯定、否定、否定之否定波浪式前進的成果。觀點之三：經濟新常態是一個國家在經歷了經濟危機、經濟調整之后出現的一個過渡階段經濟運行態勢，是一種改變粗放型、數量型、擴張型的狀態到集約、質量型的狀態。觀點之四：經濟新常態是一種不同于以往的、相對穩定的狀態，具有趨勢性和不可逆轉性，意味著中國經濟已經進入一個與過去30多年高速增長期不同的階段。以上觀點只是眾多觀點中的幾個代表，還有許多未列出的觀點。

（二）本文的內涵界定

筆者通過查閱百度百科詞典，對“新”、“經濟”、“常態”等內涵有了更深刻的理解與感悟。“新”是與“舊”相比較而言的，意為剛有的、剛經驗得到的、初始的、性質變得更好的、有異于舊質的狀態和性質。“經濟”一詞在《辭海》中解釋為價值的創造、轉化與實現。人類的經濟活動就是創造、轉化與實現價值，滿足人類物質文化生活需要的活動，是社會物質生產、流通、交換等的活動。“常態”是指事物時常發生的狀態，固有的姿態或形態或本來的狀態。“新常態”可以理解為事物剛有的狀態、性質變得更好的狀態。而“經濟新常態”則可以理解為使社會的物質生產、流通、交換等活動變得比以往更好的狀態，具體表現為改革過去的不足與弊端，使得經濟更加繁榮、高效、公平，社會資源配置更加優化，社會發展更加和諧、具有可持續性等。

本文對經濟新常態的理解，基于詞匯的本質涵義，剖析其內涵，與不少學者的觀點有相似之處，可謂異曲同工。如“中國經濟呈現出新常態，從高速增長轉為中高速增長，經濟結構優化升級，從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動”。也就是說，我國經濟更加講求高效而不是高速；經濟的發展改變粗放型，不能依靠無序地開采資源、破壞環境來換得經濟的發展；發展動力更加依靠創新，發展服務產業，降低農業及制造業生產。

可見，提高服務、降低農業和制造業的發展是經濟新常態的標志之一。服務包括公共服務，也包括私人服務，而公共服務是最重要的部分，表現為城市基礎建設及公用事業，如水、電、交運等，這些公共服務主要由公益類國有企業提供。公益類國有企業主要負責城市基礎設施、公共服務項目的運營，滿足人民公共服務的需要，這正是PPP模式的用武之地。目前，我國政府財政資金有限，每年用于基礎設施建設和公共服務的預算相對不足，許多方面需要建設、提升、維修與保養等，如城市排水設施、城市電網、安全系統、消防等方面，只有在天災人禍時才驚訝地感到其力量不足、缺失或落后。許多偏僻地區的飲水、照明燈系統非常缺乏，但政府財政卻力不能及。因此，我國公益類國有企業迫切需要引入PPP模式，加快改革步伐，積極吸收社會資本，彌補財政資金的不足，優化建設基礎設施，更加高質、高效地提高、完善公共服務。

三、PPP模式的內涵、特征與實踐

（一）PPP模式的內涵

PPP是英文Public-Private-Partnership的縮寫，即公私合作、公私合伙或合營，也稱公私協力。英國政府于1982年最早提出PPP，指政府與私營商簽訂長期協議，授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施并向公眾提供公共服務。在我國政府層面更多的表述為政府與社會資本合作。《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》即國辦發〔2015〕第42號指出，政府與社會資本合作是公共服務供給機制的重大創新，即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運行管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益[ 1 ]。PPP是公共基礎設施中的一種項目融資模式，旨在鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。在這種模式中，政府全程參與，政府公共部門與私營部門合作，公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，實現“1+1>2”的效果。

從各國和國際組織對PPP的理解來看，PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系；狹義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包括BOT、BOO、TOT、ROT、DBFO等。BOT：Build—Operate—Transfer即建設—經營—轉讓，是指政府通過契約授予私營企業以一定期限的特許專營權，許可其融資建設和經營特定的公用基礎設施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款、回收投資并賺取利潤，特許權期限屆滿時，該基礎設施無償移交給政府[ 2 ]。BOO：Build-Own-Operate，即建設—擁有—運營，指承包商根據政府賦予的特許權，建設并經營某項產業項目，但并不將此項基礎產業項目移交給公共部門。TOT：Transfer-Operate-Transfer，即移交—經營—移交，通常是指政府部門或國有企業將建設好的項目一定期限的產權或經營權，有償轉讓給投資人，由其進行運營管理；投資人在約定的期限內通過經營收回全部投資并得到合理的回報，雙方合約期滿之后，投資人再將該項目交還政府部門或原企業的一種融資方式。ROT：Rebuild-Operate-Transfer，即重構—運營—移交，民營機構負責既有設施的運營管理以及改擴建項目的資金籌措、建設及其運營管理，期滿將全部設施無償移交給政府部門。DBFO：Design-Build-Finance-Operate，即設計一建設一融資一經營，是指從項目的設計開始就特許給某一機構進行，直到項目經營期收回投資和取得投資效益。其中，BOT是最重要的方式，它很容易受到政府扶持，享受到優惠政策，是一種優勢的融資渠道。

（二）PPP模式的特征

特征是一事物區別于他事物的顯著標志。PPP模式具有三大特征：伙伴關系、利益共享、風險共擔。伙伴關系是其首要特征，表現為合作雙方目標一致、相互體貼，從而長久合作。利益共享和風險共擔是后續特征，也是伙伴關系特征的延伸。利益共享是指在政府監督私人部門避免攫取超額利潤、共享社會成果外，體現PPP項目公益性的特點，取得合理、長久而穩定的投資回報。顯然，利益共享是伙伴關系的基礎之一，如果沒有利益共享，也不會有可持續的PPP類型的伙伴關系。市場經濟條件下，機遇與風險共存，風險不可避免。PPP模式的風險，每種都由最善于應對該風險的合作方承擔，使整個基礎設施建設項目的成本最小化。公共部門盡可能大地承擔自己有優勢的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小；私營部門會按其相對優勢承擔較多的甚至全部的具體管理職責，而這正是政府管理層“官僚主義低效風險”甚至滋生腐敗的易發領域。由此，風險得以有效規避。

（三）PPP模式的國內外實踐

1.國際實踐

從國際應用PPP來看，歐洲最先出現，發達國家及發展中國家均有成功案例。世界上第一個BOT項目是20世紀80年代初土耳其政府提出的水電建設項目，第一個比較成功的BOT項目是菲律賓的NOVATASI發電項目。此外，馬來西亞的南北高速公路、澳大利亞的港口隧道等都是通過BOT投資建設。英國于1992年采用PPP模式，其75%的管理者認為PPP模式下的工程達到和超過了價格與質量要求，節省了17%的資金。其中80%的工程項目按規定完成，80%的工程耗資在預算之內。智利于1994年采用PPP模式。葡萄牙于1997年采用PPP用于公路網建設。巴西于2004年通過PPP相關法案，2006年正式獲批首批PPP項目，主要用于公路、鐵路、港口、灌溉等領域建設。

2.國內實踐

PPP在發展中國家公共基礎設施融資建設方面深受歡迎。我國成功應用PPP模式是廣西來賓電廠B廠項目，這是我國第一個PPP項目[ 2 ]。該項目于1988年正式國家立項，1995年申請采用BOT融資方式建設，已經于2015年9月3日成功移交廣西政府。廣西投資集團代表廣西政府承擔該項目的權益和義務。法國電力公司和通用阿爾斯通聯合體合作中標。法國、英國等銀行牽頭組成19家銀團聯合承貸，建成后由法國公司負責經營15年。后續成功的PPP模式項目諸多，如大理市生活垃圾處置城鄉一體化系統工程、固安工業園區新型城鎮化項目、合肥市王小郢污水處理廠資產權益轉讓項目、江西峽江水利樞紐工程項目、酒泉市城區熱電聯產集中供熱項目、陜西南溝門水利樞紐工程項目、深圳大運中心項目、蘇州市吳中靜脈園垃圾焚燒發電項目、天津市北水業公司部分股權轉讓項目、渭南市天然氣利用工程項目、張家界市楊家溪污水處理廠項目和重慶涪陵至豐都高速公路項目、重慶的垃圾焚燒項目等。

上述國內外實踐表明，PPP模式主要用于城市基礎設施及公共服務，能夠節省政府財政資金，提高項目建設效益，解決地方政府的融資困難，提供高效、完善的公共服務體系。

四、公益類國有企業及相關領域

公益類國有企業的分類見于2015年8月24日中共中央、國務院發布的《關于深化國有企業改革的指導意見》。該《意見》全文共10 127個字，30條，包括總體要求、分類推進國有企業改革、完善現代企業制度、完善國有資產管理體制四部分內容。關于分類推進國有企業改革部分提出，將國有企業劃分為商業類和公益類。公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標，涉及的領域有城市基礎設施、公用事業等，如交通運輸（公路、鐵路、機場、港口）、衛生（醫院）、教育（學校）、文化等。該《意見》指出，公益類國有企業引入市場機制，提高公共服務效率和能力[ 3 ]，既可以采用國有獨資，也可以通過購買服務、特許經營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業參與經營。將市場機制引入公益類國有企業，其實質是將市場機制引入基礎設施建設及公共服務領域，基礎設施市場化，加快市政設施（交運、通訊、水、電、暖、燃氣、垃圾處理等）等建設。

前述PPP模式理論及國內外實踐表明，PPP模式能很好地適應我國公益類國有企業改革，市場化運作公共服務及基礎設施，拓寬融資渠道，促進公益類國有企業的發展，提高基礎設施及公共服務的效能。

五、引入PPP模式，加快公益類國有企業改革

上已述及，PPP模式主要用于基礎設施及公共服務項目的投融資，是我國公益類國有企業加快發展與改革的明智選擇。但目前我國PPP模式的發展尚處于初級階段，存在不完善及諸多弊端。因此，引入PPP模式應考慮以下三個方面的關鍵問題：政府全程參與、立法先行及人才培養。

（一）政府全程參與

PPP技術有別于其他模式之一是政府全程參與，政府既是合作者，也是監督指導者和服務者。項目的申請立項、招投標、建設、驗收、運營、轉讓等各環節都需要政府工作到位，全方位參與，全程主導、扶持與監管。PPP主要用于公用設施及城市基礎設施建設。提供公共服務，實現好的效益、效果及效率，這正是政府職能所在。可以說，哪里有PPP項目，哪里就有政府作為。如果政府缺位，PPP項目的某一環節出問題，如合同簽訂、資金、項目工期、利益分配、風險分擔等都會影響項目的順利進展，違背PPP項目的初衷。如20世紀90年代北京的鳥巢、北京地鐵4號線等，后續政府監管缺位，扭曲了BOT的特征。

（二）立法先行

PPP從提出至今不過二十幾年，在我國尚處于初級階段。目前國家已經重視并大力推行PPP模式，并出臺了一系列相關指導性文件。如針對PPP項目的國辦發〔2015〕42號《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》。該《意見》指出，在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式，是轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新增長點的重要改革舉措。圍繞增加公共產品和公共服務供給，在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用政府和社會資本合作模式，對統籌做好穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險工作具有戰略意義。另外，為推動公共文化服務的社會化發展，國辦發〔2015〕37號《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》；在地方政府融資方面，國辦發〔2015〕40號《關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題的意見》；在基礎設施建設方面，國發〔2013〕36號《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》[ 4 ]；在民間投資方面，發布了國發〔2010〕13號《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》。這些文件都不同程度提到了利用社會資本加快我國基礎設施和公共服務的建設。但是，這些還不屬于法律層面的規范，針對PPP模式的立法尚處于空白。目前財政部正在主導加緊研究制定《政府和社會企業合作法》，財政部、發改委和人民銀行聯合起草的《基礎設施和公用事業特許經營法》也在加緊制定、修改和完善中。后者2014年2月開始起草，已經過多輪修改，但仍存在兩大難題：一是與現有法律的沖突，如與政府采購法、土地管理法等的矛盾；二是相關部委行政權力的劃分問題。因此，我國政府應積極學習借鑒國際經驗，如巴西2004年12月通過“公私合營（PPP）模式”法案，從中央政府及地方政府兩個層面著眼，就招投標、合同簽訂等系列環節加以規范，加快PPP模式的立法，使得PPP模式有法可依。同時，注意出臺相關配套措施，確保PPP模式依法、市場化規范運作，真正發揮PPP模式特有的功效。

（三）培養專門人才

PPP的專業性很強，相關人員需要管理、投融資、財會等專業知識。這就需要加強PPP專業人才的培養。可考慮從培訓和學校教育兩方面著手。

1.加強相關人員的在職培訓

在職人員可以通過參加各種培訓班、研討會、專題報告會等形式，學習PPP模式，掌握其相關理論知識與操作技能。自2013年以來，財政部多次召開PPP研討會、培訓班，積極推行PPP模式。此外，北京、上海、廈門三所國家會計學院也舉辦多期PPP培訓班，還有學術組織、教育機構舉辦的培訓班。對經常收到的有關PPP培訓的郵件信息，可選擇其一進行學習并學以致用。

2.從高校專業教育做起

PPP模式涉及管理、投融資、財會等相關知識，要求專業水平較高。目前大學教材中缺乏相關內容或處于淺層次。隨著PPP模式越來越受到重視和推廣，發展PPP模式的教育成為必然。建議將PPP項目引進高校與課堂，納入教材與培養方案，從高校培養教育做起，儲備后續力量。

六、結束語

PPP模式引起了黨和國家的高度重視與大力推動，2014年10月李克強總理主持召開國務院常務會議，部署推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，匯集社會力量增加公共產品和服務供給。財政部通過多種形式力推PPP模式，財政部部長樓繼偉提到，要切實把PPP模式落到實處。相關指導性意見已經出臺，相關立法正在制定中，已經有了不少成功的經驗。

總體來看，發展PPP模式，基本政策已經明確，下一步需制定具體的發展細則，先行試點，逐步推開，確保PPP模式的健康發展。

【參考文獻】

[1] 國務院辦公廳.關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見[A].中華人民共和國國務院公報，2015.

[2] 張月玲，馬其華.實施BOT促進西部基礎設施建設[J].煤炭經濟研究，2001（2）：26-27.

[3] 國務院.關于深化國有企業改革的指導意見[A].中華人民共和國國務院公報，2015.

[4] 國務院.關于加強城市基礎設施建設的意見[A].遼寧省人民政府公報，2013（20）：28-38.