美國海域油氣資源管理分析

王升輝，馮志剛，劉麗君，王　楠，孫婷婷

(1．國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034；2.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)外語學(xué)院，北京 100083)

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美國海域油氣資源管理分析

王升輝1，馮志剛1，劉麗君1，王楠1，孫婷婷2

(1．國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034；2.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)外語學(xué)院，北京 100083)

摘要：隨著陸上油氣資源的開發(fā)強(qiáng)度不斷加大，世界各國逐步將油氣勘查開發(fā)重點(diǎn)向海域轉(zhuǎn)移。美國根據(jù)現(xiàn)有的幾十項(xiàng)法律對聯(lián)邦土地和海域的油氣資源進(jìn)行管理，其管理方式對我國有很強(qiáng)的借鑒性。本文通過對美國海上油氣資源勘查開發(fā)許可申請及監(jiān)督管理全過程的分析，結(jié)合其先進(jìn)管理理念和經(jīng)驗(yàn)，提出了適合我國海域油氣資源管理的政策建議，為我國海域油氣資源管理工作的進(jìn)一步開展提供了有力支撐。

關(guān)鍵詞：美國海域；油氣管理；勘查開發(fā)許可

1美國油氣資源勘查開發(fā)許可申請

根據(jù)外大陸架土地法案，在進(jìn)行勘探和開發(fā)前，開發(fā)方必須提交該區(qū)塊的勘探開發(fā)計(jì)劃、開發(fā)操作文檔、相關(guān)環(huán)境信息及鉆井許可申請等要件，由安全與環(huán)境執(zhí)法局批準(zhǔn)后方可進(jìn)行。

1.1立樁標(biāo)界

承租人首先要對租賃區(qū)塊進(jìn)行具體位置的標(biāo)定，向安全與環(huán)境執(zhí)法局提交立樁標(biāo)界通知(NOS)。如果是新的鉆井，安全與環(huán)境執(zhí)法局對立樁標(biāo)界通知通過地圖、定位和GIS庫進(jìn)行檢查，符合要求后，發(fā)放鉆井位置編號；如果不是新井，安全與環(huán)境執(zhí)法局將對該井歷史資料進(jìn)行審查，確定位置、類型和操作是正確的。

1.2鉆井許可

1)開發(fā)操作文檔。為了確保外大陸架土地法案與其他法律、適用的法規(guī)和租賃條款的一致性，使安全與環(huán)境執(zhí)法局執(zhí)行其職責(zé)，開發(fā)方必須準(zhǔn)備和提交安全與環(huán)境執(zhí)法局開發(fā)操作文檔(DOCD)和必要的相關(guān)環(huán)境信息、考古報(bào)告、生物報(bào)告及在開發(fā)和生產(chǎn)活動之前所必須的相關(guān)環(huán)境數(shù)據(jù)。開發(fā)操作文檔應(yīng)當(dāng)是符合所有法律、法規(guī)、租賃條款、協(xié)議的一個(gè)勘探開發(fā)計(jì)劃文檔，需要對開發(fā)活動的時(shí)間表、平臺或其他包括環(huán)境監(jiān)測功能和其他相關(guān)信息的設(shè)施進(jìn)行說明。

為了保證審查的一致性，開發(fā)操作文檔和相關(guān)環(huán)境信息同時(shí)將發(fā)送給該區(qū)塊相關(guān)州管理機(jī)構(gòu)。經(jīng)安全與環(huán)境執(zhí)法局和州政府審查后，做出批準(zhǔn)、不批準(zhǔn)或改正的答復(fù)。如果計(jì)劃得到批準(zhǔn)，開發(fā)方即可進(jìn)一步申請管道、平臺、鉆井等相應(yīng)的計(jì)劃[1]。

2)勘查開發(fā)計(jì)劃。油氣租約持有者在海上勘查油氣資源時(shí)，須先提交勘查計(jì)劃，包括預(yù)期的勘查活動安排，所用的設(shè)備和每口鉆井的大體位置等；開發(fā)生產(chǎn)油氣資源時(shí)，須提交開發(fā)生產(chǎn)計(jì)劃，內(nèi)容包括具體要做的工作，相關(guān)設(shè)施和運(yùn)作，所采取的環(huán)境保護(hù)措施和預(yù)期的開發(fā)或生產(chǎn)率及時(shí)間安排等。

3)鉆井許可。美國聯(lián)邦海域的鉆井申請(APD)通過網(wǎng)上填報(bào)的方式進(jìn)行，同時(shí)提交帶有簽章的紙質(zhì)版3份。填報(bào)內(nèi)容簡單明了、清晰易懂。表格分為兩部分，第一部分是基本信息，如申請類型、日期、企業(yè)名稱、項(xiàng)目編號、租賃編號、區(qū)塊名稱、所屬區(qū)域名稱、聯(lián)系方式等。第二部分是以提問的方式由申請人進(jìn)行回答，只需在是、不是或不適用的相應(yīng)欄里進(jìn)行選擇即可。如：“如果使用碳?xì)浠衔镢@井液，能保證鉆機(jī)設(shè)備和鉆井過程零排放嗎？”“該操作有環(huán)境保護(hù)署的排放許可證嗎?(請?zhí)峁┰S可證號碼)”“溢油反應(yīng)計(jì)劃中是否對非受控最壞漏油發(fā)生時(shí)的每日溢油量進(jìn)行了計(jì)算？”等共8項(xiàng)問題(表1、表2)。美國聯(lián)邦海上鉆井許可申請流程見圖1。

1.3檢查審批

相關(guān)文件及鉆井許可申請?zhí)峤缓螅踩c環(huán)境執(zhí)法局的管理人員要對提交的申請材料進(jìn)行初步審查，并到租賃區(qū)塊進(jìn)行現(xiàn)場檢查，如果申請要件不齊或在檢查的過程中發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)在10日內(nèi)告知申請人，申請人有權(quán)進(jìn)行補(bǔ)正和改進(jìn)。如確認(rèn)提交材料是完整的，并未發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題，就確認(rèn)受理。在30日內(nèi)完成審查工作，確定是否對申請予以批準(zhǔn)[2]。

表1　鉆井許可申請表

信息來源：美國安全與環(huán)境執(zhí)法局網(wǎng)站2016年3月。

表2　鉆井許可申請問題表

信息來源：美國安全與環(huán)境執(zhí)法局網(wǎng)站2016年3月。

圖1　美國聯(lián)邦海上鉆井許可申請流程

2美國油氣資源監(jiān)督檢查管理

2.1監(jiān)督檢查內(nèi)容

美國海域油氣資源勘查開發(fā)的監(jiān)督檢查工作由安全與環(huán)境執(zhí)法局執(zhí)行。檢查內(nèi)容除了勘查開發(fā)方案執(zhí)行情況和環(huán)境保護(hù)、越界開采、儲量、產(chǎn)量、管輸、稅收以外，還包括海上平臺的建設(shè)與維護(hù)，溢油保護(hù)措施和設(shè)備以及最差溢油執(zhí)行計(jì)劃情況等[3]。

2.2監(jiān)督檢查程序

在海上油氣勘查開發(fā)作業(yè)的初始階段，安全與環(huán)境執(zhí)法局會對作業(yè)區(qū)進(jìn)行定期檢查，檢驗(yàn)該區(qū)是否按提交的勘查開發(fā)計(jì)劃進(jìn)行工作。后期進(jìn)行不定期的抽查，檢驗(yàn)作業(yè)區(qū)是否存在違法違規(guī)操作[4]。

如在檢查中發(fā)現(xiàn)作業(yè)區(qū)有存在輕微的違規(guī)行為，檢查機(jī)關(guān)將責(zé)令作業(yè)者進(jìn)行整改，整改期為14日。整改期內(nèi)如果已對所有問題完成整改，可以繼續(xù)作業(yè)，如未按期改正，則取消相應(yīng)批準(zhǔn)文書[5]。

發(fā)現(xiàn)有嚴(yán)重的違規(guī)行為，如果繼續(xù)現(xiàn)有操作可能會導(dǎo)致嚴(yán)重的危害或損害生命、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境及國家安全等，直接取消租約，由作業(yè)者承擔(dān)所有相應(yīng)的損失，存在違法行為的，送交司法機(jī)關(guān)處理[6]。

3對我國油氣礦業(yè)權(quán)管理工作的建議

3.1內(nèi)部制度建設(shè)

礦業(yè)權(quán)登記審查工作應(yīng)具有嚴(yán)肅性和規(guī)范性。美國礦業(yè)權(quán)管理機(jī)構(gòu)根據(jù)相關(guān)法律制定礦業(yè)權(quán)審查工作手冊，審查流程完全按手冊程序和要求辦理，既有利于規(guī)范審批行為，也可以提高工作效率。建議我國油氣礦業(yè)權(quán)登記審查管理機(jī)構(gòu)結(jié)合審查實(shí)際情況，制定具有可操作性的完整細(xì)致的審查工作手冊，使油氣礦業(yè)權(quán)登記審查工作向法制化、標(biāo)準(zhǔn)化、流程化方向邁進(jìn)。

3.2外部規(guī)章設(shè)計(jì)

礦業(yè)權(quán)申請服務(wù)指南是礦業(yè)權(quán)申請人在申報(bào)過程中的主要依據(jù)。應(yīng)具有嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、全面具體、簡明易懂和指導(dǎo)性強(qiáng)等特性。美國非常重視服務(wù)指南編制工作，對申報(bào)填寫各類礦業(yè)權(quán)申請都有詳細(xì)的服務(wù)指南，僅鉆井許可申報(bào)一項(xiàng)的指南就有九十多頁的篇幅介紹，并在每一個(gè)步驟都插圖演示。我國當(dāng)前油氣礦業(yè)權(quán)服務(wù)指南已具有一定的指導(dǎo)性，但根據(jù)市場化發(fā)展的大趨勢，越來越多的社會主體將進(jìn)入油氣勘查開發(fā)領(lǐng)域。為了增強(qiáng)油氣礦業(yè)權(quán)審批的嚴(yán)肅性，凸顯政府的服務(wù)性思維作用，建議盡快制定規(guī)范、全面而簡明易懂的油氣礦業(yè)權(quán)申請服務(wù)指南，并附有填表示范事例。

3.3申報(bào)程序設(shè)計(jì)

簡化礦業(yè)權(quán)審查的首要工作即為簡化申報(bào)程序，當(dāng)前我國油氣礦業(yè)權(quán)為國土資源部直管，申請人需通過部政務(wù)大廳提交1份紙介質(zhì)和1份帶有電子版的光盤。為了遞交材料，外地公司需要長途跋涉來到管理部門，浪費(fèi)了時(shí)間和人財(cái)物，在申請的遞交日期上也容易產(chǎn)生分歧。美國對油氣礦業(yè)權(quán)申請采取網(wǎng)上申報(bào)的形式，申請人只需按照申請指南在網(wǎng)上填報(bào)，需要紙介質(zhì)的可以用郵寄的方式寄給管理機(jī)構(gòu)，即節(jié)省了時(shí)間和金錢，又使礦業(yè)權(quán)申報(bào)工作變得簡單易行。建議我國盡快施行油氣礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上申報(bào)，申報(bào)內(nèi)容以簡明扼要為前提，用表格形式體現(xiàn)，紙質(zhì)版允許以到政務(wù)大廳或郵寄兩種方式提交。同時(shí)結(jié)合前面提到的信息化、公開化建設(shè)，申請人在申報(bào)前應(yīng)事先審核申報(bào)內(nèi)容是否符合申報(bào)要求(如礦業(yè)權(quán)重疊等問題，應(yīng)上交重疊部分勘查開發(fā)方案)，如不符合，審查管理機(jī)構(gòu)不予受理。

3.4審查內(nèi)容設(shè)計(jì)

油氣礦業(yè)權(quán)審查的內(nèi)容應(yīng)簡明、客觀。美國對相關(guān)油氣許可以表格的形式填寫審查意見，內(nèi)容既嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范又簡單明了。建議我國優(yōu)化規(guī)范礦業(yè)權(quán)審查內(nèi)容，建立審查模板，統(tǒng)一審查用語，增強(qiáng)客觀性、避免重復(fù)性，以條目化、表格化的形式簡明體現(xiàn)審查內(nèi)容。

3.5兩個(gè)“方案”審查標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)

《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第六條規(guī)定，對于新設(shè)油氣探礦權(quán)，應(yīng)提交勘查實(shí)施方案；《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第五條規(guī)定，對于新設(shè)油氣采礦權(quán)，應(yīng)提交開發(fā)利用方案。兩個(gè)方案是對油氣探礦權(quán)、采礦權(quán)申請的主要審查依據(jù)，應(yīng)對每一條要求進(jìn)行具體規(guī)定。同時(shí)應(yīng)設(shè)定方案審查標(biāo)準(zhǔn)，逐條說明兩個(gè)方案審查的內(nèi)容，保證方案審查結(jié)論的完整性和客觀性。

3.6其他相關(guān)問題建議

在油氣礦業(yè)權(quán)管理中，還存在一些矛盾需要進(jìn)一步分析。如礦業(yè)權(quán)重疊、煤層氣試采等。

1)礦業(yè)權(quán)重疊。建議我國以區(qū)塊租賃并簽訂合同的方式出讓油氣資源勘查開發(fā)的權(quán)利。合同簽訂時(shí)應(yīng)說明，作業(yè)者只擁有相應(yīng)區(qū)塊油氣資源的勘查開發(fā)權(quán)，不具有地表擁有權(quán)和其他礦產(chǎn)資源的相應(yīng)權(quán)利，遇有重疊問題，應(yīng)主動避讓、互不影響。同樣，后進(jìn)入該區(qū)塊的申請人，也應(yīng)簽署同類合同，承諾在重疊區(qū)域主動避讓、互不影響。重疊雙方只需與管理機(jī)構(gòu)簽訂合同，互相之間無需簽署任何協(xié)議。在無法避讓時(shí)，根據(jù)國家重點(diǎn)礦產(chǎn)優(yōu)先的原則執(zhí)行。如無優(yōu)先問題，則以先進(jìn)入該領(lǐng)域申請人優(yōu)先的原則執(zhí)行。管理機(jī)構(gòu)結(jié)合信息化、公開化建設(shè)，向社會及時(shí)公開發(fā)布該區(qū)塊所有礦業(yè)權(quán)信息，由作業(yè)者通過信息平臺隨時(shí)掌握重疊等相關(guān)情況。

2)煤層氣試采。油氣礦業(yè)權(quán)在探轉(zhuǎn)采之前，要提交技術(shù)可采儲量等信息，需布置井網(wǎng)進(jìn)行試采以計(jì)算儲量數(shù)據(jù)。《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第二十條規(guī)定油氣試采期為1年。煤層氣由于其特殊屬性，在開采后無法閉井，否則后期儲量將大量流失甚至無法產(chǎn)出。采礦權(quán)新設(shè)需申請環(huán)境評價(jià)等手續(xù)，一般時(shí)限較長，往往試采期已過，相關(guān)手續(xù)還沒有批復(fù)。此時(shí)的生產(chǎn)過程處于違規(guī)階段，但現(xiàn)實(shí)的情況也使作業(yè)公司處于兩難境地。對此問題有3個(gè)建議的思路。

思路一。作業(yè)公司在申請油氣采礦權(quán)時(shí)提交儲量數(shù)據(jù)，主要目的是編寫開發(fā)利用方案，而審查機(jī)構(gòu)根據(jù)生產(chǎn)規(guī)模和剩余可采儲量確定批準(zhǔn)開采年限。美國對于油氣探礦權(quán)期限有嚴(yán)格的規(guī)定，但只要有油氣產(chǎn)出，對開采時(shí)限沒有要求，直到油氣產(chǎn)出全部結(jié)束并閉井，合約才結(jié)束。油氣的產(chǎn)出量主要靠市場決定，但為了保證可持續(xù)發(fā)展及避免特殊時(shí)期的油氣高需求，聯(lián)邦政府有限制油田最高、最低產(chǎn)量和井網(wǎng)密度等權(quán)利。

我國油氣礦業(yè)權(quán)管理正在逐步向市場化邁進(jìn)，建議采礦權(quán)申請不必限制開采年限，產(chǎn)量多少由作業(yè)公司根據(jù)市場決定，管理機(jī)構(gòu)只需以收取租金的形式控制持有成本，同時(shí)保留油氣生產(chǎn)調(diào)控限制權(quán)。作業(yè)公司在申請采礦權(quán)時(shí)，不必提交技術(shù)儲量等數(shù)據(jù)，直到開采活動開始后，結(jié)合我國信息化、公開化建設(shè)，對各類儲量進(jìn)行定期匯交。

思路二。《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》

第二十條規(guī)定試采期為1年，需要延長試采時(shí)間的，須辦理登記手續(xù)。其中并未對試采的次數(shù)加以規(guī)定，但為了防止以探代采，現(xiàn)執(zhí)行同一區(qū)塊只允許1次試采的辦法。鑒于“思路一”步伐較大，出于綜合考慮，也可以采用允許煤層氣多次試采申請的辦法。

思路三。結(jié)合國務(wù)院減少前置審批，實(shí)現(xiàn)并聯(lián)審批的思路，對油氣礦業(yè)權(quán)申請也可施行并聯(lián)審批原則，不要求申請人提供其他部門的審批要件，直接對申請項(xiàng)目進(jìn)行審查。該思路可以單獨(dú)執(zhí)行，也可以結(jié)合“思路一”和“思路二”共同執(zhí)行。

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收稿日期：2015-12-17

中圖分類號：F416.22

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4051(2016)07-0024-04

Analysis of the United States offshore oil and gas resources management

WANG Sheng-hui1，F(xiàn)ENG Zhi-gang1，LIU Li-jun1，WANG Nan1，SUN Ting-ting2

(1.Strategic Research Center of Oil & Gas Resources，Ministry of Land & Resources，Beijing 100034，China；2.School of Foreign language，China University of Geosciences(Beijing)，Beijing 100083，China)

Abstract:As the increasing significantly of development intensity of the onshore oil and gas resources, oil and gas exploration and development of many countries have shift gradually from the onshore to offshore which are key. The United States manages the oil and gas in federal land and the seas according to dozens of laws, which is referential for our country. The authors analyze the permit application and supervision of the oil and gas exploration and development in the United States, combine the its advanced ideas and experiences. At last, the authors provide the suggestions which are appropriate for our country, and support strongly management work about offshore oil and gas resources.

Key words：the United States offshore；oil and gas management；exploration and development license