亟待完善的土壤污染風險防控制度

璩愛玉 李紅祥

亟待完善的土壤污染風險防控制度

璩愛玉 李紅祥

相關制度的建立和完善，可以降低土壤污染風險事件發生頻次，更好地保護土壤環境質量和維護公眾的健康。

原杭州農藥廠廠址內，受污染最嚴重地塊上搭建起充氣大棚以方便修復，并減少氣味擴散。CNSphoto供圖

我國土壤情況不容樂觀。

從2005年4月到2013年12月，歷時9年完成的首次全國土壤污染狀況調查顯示，全國有100多萬平方公里土地受到污染，其中耕地土壤點位超標率達19.4%，超過林地、草地超標率近一倍。

近年來，有關部門和地方積極探索，開展了一系列土壤污染治理和修復工作，取得了一定成效，但由于修復技術尚不成熟，加上目前我國土壤污染防治還存在法律法規缺失、監測水平尚待完善、標準體系不健全等一些問題，污染治理與修復效果不太明顯，污染地塊呈擴大趨勢。因此，必須從預防、應急等方面著手，建立有效的土壤污染防治風險防控制度，從源頭控制各類土壤污染源，防止土壤環境質量下降，推進土壤環境質量保護，為全面建成小康社會提供根本保障。

為何開展土壤污染風險防控？

第一，我國土壤污染嚴峻形勢迫切需要建立風險防控制度。

根據環境保護部會同國土資源部開展的首次全國土壤污染狀況調查，全國土壤總超標率達16.1%，其中重度污染點位比例為1.1%。而且不同土地利用類型的土壤、典型地塊及周邊土壤的點位均有超標，其中，耕地、林地、草地、未利用地土壤點位超標率分 別 為19.4%、10.0%、10.4%、11.4%，足見耕地土壤環境質量堪憂。另外，重污染企業用地及工礦業廢棄地土壤環境問題突出。累積性污染正在演變成污染事故的頻繁爆發。

2008年以來，全國已發生百余起重大污染事故，包括砷、錫、鉛等特大重金屬污染事件達30多起，包括湖南瀏陽鎘污染、中金嶺南鉈超標事件、四川內江鉛污染事件、山東臨沂砷污染、福建紫金礦業潰壩等。僅發生的鎘污染事件，就有2005年的廣東北江韶關段鎘嚴重超標事件，2006年的湘江湖南株洲段鎘污染事故，2009年的湖南省瀏陽市鎘污染事件。“血鉛超標”事件涉及陜西、安徽、河南、湖南、福建、廣東、四川、湖南、江蘇、山東、浙江等省，其中，浙江德清血鉛超標事件，檢測出300余人血鉛超標患者，其中99名兒童。嚴峻的土壤污染環境，加上頻頻爆發的重金屬污染事故亟待建立土壤污染防治風險防控制度。

第二，建立土壤污染風險防控制度是土壤環境保護的首要內容。

與大氣、水污染相比，土壤污染的產生具有長期性、累積性、隱秘性、潛伏性和不可逆性。土壤污染往往要通過對土壤樣品進行分析化驗和農作物的殘留檢測，甚至通過研究其對人畜健康狀況的影響才能確定。因此，土壤污染從產生污染到出現問題通常會滯后較長時間。而且，污染物質在土壤中不容易擴散和稀釋，這使得污染物在土壤中不斷積累，若達到很高的濃度，污染將更加嚴重。另外，難降解污染物進入土壤環境后，很難通過自然過程從土壤環境中稀釋或消失，對生物體的危害和對土壤生態系統結構與功能的影響不容易恢復。《土壤污染防治行動計劃》提出以風險管控為主線，推進受污染土壤安全利用。因此，采取有效措施預先防控一切有可能污染土壤環境的風險，是土壤環境保護的重要內容。

第三，亟需建立以防為主的土壤污染防治風險防控制度。

土壤污染是一個不可完全逆轉的過程，其治理成本高、周期長、難度大。我國受污染土壤面積大，僅對受重金屬污染的農業耕地而言，即使采取土壤修復成本最低的植物修復法，一般而言每公頃（15畝）的修復成本也將達到30萬元，耕地修復所需資金總額將高達6萬億元。加之我國因歷史原因遺留下來的土壤污染問題十分嚴重，所以無論是削減存量、控制增量都需要大量投入。根據歐美發達國家土壤污染治理經驗，污染預防、風險管控、治理修復的投入比例大致為1∶10∶100，優先保護好優質的土壤是避免后期治理與修復大量投入的關鍵。

縱觀世界各國土壤污染防治歷程，大多采用了以風險管控為主導思想的防治策略。從國際經驗來看，土壤污染防治工作已經歷十余年甚至幾十年，直到今天仍然有一些土壤污染問題尚未根本解決。我國開展土壤修復時間尚短，仍然處于試驗階段和市場培育期，修復技術尚不成熟，在這種修復面積大、資金有限的情況下，迫切需要建立土壤污染防治風險防控制度，對環境質量尚好的土壤采取嚴格保護措施，做好污染地塊開發利用風險防范，減少土壤污染事件，營造安全健康的生產生活環境。

制度建設面臨什么問題？

第一，法律法規標準和技術規范支撐不足。

推進土壤污染風險評估需要立法依據和技術標準，這也是國際上的基本經驗，歐美等國家都有相關法律依據、標準和技術規則。如美國環保局于20世紀80年代先后完成了法律、風險評估指南和技術導則的制定，形成了一系列的土壤環境風險評估的方法、技術性文件。我國土壤環境風險評估發布了一系列土壤環境評估方法、評估基準。如原國家環保總局早在1999年發布了《工業企業土壤環境風險評價基準》（HJ/T25-1999），為篩查工礦企業的土壤污染起到一定的指導作用，但是該基準只適用于工礦企業界區內土壤污染的環境質量風險評價。隨后，國家相繼發布了《展覽會用地土壤環境質量評價標準（暫行）》（HJ350-2007）、《食用農產品產地環境質量評價標準》（HJ/T332-2007）、《污染場地風險評估技術導則》等，但現有標準、技術導則還遠不能滿足場地土壤環境評價與管理的需要，尤其是不能滿足當前急需的工業用地轉換為居住、商業用地時開展場地調查、風險評估和污染修復工作的需要。

第二，土壤污染風險防控的模式不健全。

國際上，實施土壤污染風險防控管理較早的是美國于1980年實施的超級基金法案，該法案規定采用風險評價作為重要的政策工具，用于決定污染土地可能帶給當地居民健康危害的風險，以風險評價為基礎探討修復技術的篩選以及污染場地修復目標，隨后，荷蘭、澳大利亞、加拿大、英國等國家先后制定了風險評價準側、草案及相關的政策法規。“十一五”期間，我國環境風險管理體系從無到有，初見雛形，如2006年出臺了《關于加強環境影響評價管理防范環境風險的通知》，開展了化工石化建設項目環境風險排查，制定《環境污染事故應急預案編制技術指南》。已經發布的《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》明確提出遵循源頭預防、過程阻斷、清潔生產、末端治理的全過程綜合防控理念。5月31日發布的《土壤污染防治計劃》提出堅持“預防為主、保護優先、風險管控”的基本原則，要求有關縣（市、區）要制定環境風險管控方案，并落實有關措施。總體上看，我國風險防控管理體系正處于逐步發展完善的階段，但是目前尚未形成真正基于風險防控的土壤污染防治模式，亟需建立起完整的土壤污染防治風險防控管理體系。

第三，土壤污染風險評估方法體系不成熟。

土壤環境風險評估是以風險度為指標對土壤環境存在的風險量化，通過明確土壤環境質量，實現嚴格控制土壤環境風險。美國、日本、韓國、德國等國（地區）有關土壤污染防治專項立法明確設置了土壤環境風險評估制度，有利于預先防控土壤環境風險。我國土壤污染風險評估開展相對較晚，早期的土壤污染風險評價主要集中在小范圍的土壤和農產品的重金屬及類金屬等的污染問題，后風險評價范圍擴大范圍至石油類、有機污染物等。評價指標、方法等也由最初的借鑒國外分析方法，到不同角度的探索并建立了土壤污染風險評估方法和程序。但是土壤污染風險調查評價仍處于探索階段，評價方法尚不成熟，還未形成一套適合我國國情的評價技術、評價方法、評價規范等。

推進制度建立的建議

第一，健全土壤污染風險防控相關的政策法規標準體系。

以國內現行土壤污染防治法律規范為基礎，借鑒國外經驗，加快制定專項土壤污染防治法，明確規定土壤環境風險評估制度，對受污染土壤進行人體健康風險和生態風險評估，做到土壤污染風險評價有法可依。結合我國土壤污染具體情況，完善土壤污染風險評價標準體系，做到土壤污染風險評價科學有據。土壤污染風險評價標準體系包括土壤環境標準樣品與監測、土壤污染造成公眾健康損害的評價與判定的標準、污染造成公眾健康損害進行檢測的標準與規范、土壤污染導致健康損害的風險評價技術規范等，逐步形成完善的風險防控標準規范體系。

第二，積極推進全國土壤污染詳查和風險評價能力建設。

按照“土十條”的部署，盡快啟動土壤污染狀況詳查和風險評價，準備掌握污染耕地的地塊分布，評估土壤污染對農產品質量和人群健康的影響，并對污染場地特別是城市工業遺留、遺棄污染場地土壤進行系統調查，掌握原廠址及其周邊土壤和地下水污染物種類、污染范圍和污染程度，摸清污染場地重點風險源和敏感點。結合土壤污染狀況詳情和評估結果，建立土壤環境風險源數據庫，實施數據動態更新，加強數據共享，發揮土壤環境風險源數據庫在風險防范中的作用。

第三，不斷完善土壤污染風險評估與管理體系。

加大對土壤污染風險評估科技支持，加強我國土壤環境風險評估方法與預警管理研究，逐步形成一套適合我國國情的、更為完善的土壤污染風險評價理論和評價方法體系。完善土壤環境風險預警方法和程序，在土壤環境風險源識別、產生、傳播、環境效應評估及預測等基礎上，建立區域土壤環境與健康風險預警技術體系，為我國土壤污染風險管控提供重要技術支撐，使其成為我國土壤污染防治中的重要工具和措施。

第四，建立完善的土壤污染防控多元治理機制。

“土十條”的風險防控離不開各相關方的廣泛、充分深度參與。要高度重視專家、NGO以及公眾等相關方的地位和作用，積極鼓勵和引導社會公眾參與土壤污染防治工作，建立完善多專業、高層次專家庫，充分發揮應急專家隊伍的作用，為土壤污染事件防控指揮部的決策提供科學依據。加強宣傳教育，綜合利用廣播、電視、電影、報刊雜志、互聯網、手機平臺等傳統和新興媒體，有計劃、有針對性地宣傳土壤污染事件的危害性和防控的重要性，普及土壤污染事件防控知識，增強公眾對土壤污染防控的危機意識和應對能力。積極引導和肯定群眾在土壤污染風險監督中的作用，堅持信息暢通和公開，依法做好土壤污染事件的情況通報、信息發布和輿論引導工作，形成全社會土壤污染風險防控的良好氛圍。

（璩愛玉系環境保護部環境規劃院環境政策部研究人員；李紅祥系環境保護部環境規劃院環境政策部環境績效研究室主任。）

“土十條”將從農用地和建設用地兩方面對土壤加以管理。CNSphoto供圖