我國環境與健康的立法模式及實現路徑

張忠民

我國環境與健康的立法模式及實現路徑

張忠民

新《環保法》首次新增了“環境與健康”條款，在環境基本法的層面原則性地規定了環境與健康的幾項法律制度和主要內容，大致確立了環境與健康的基本法律條款。然而，單靠一個寬泛的法律條款，不足以對我國復雜和嚴峻的環境與健康問題提供系統性的法律應對。那么，十分必要深入探究《環保法》第39條在環境與健康立法中的地位和作用、與相關立法的關系以及如何設計一個較優的環境與健康的立法安排等問題，從而為我國的環境與健康問題提供周延的法制保障。

我國環境與健康的立法現狀

廣義的環境與健康的立法體系，包括了關涉和規制環境與健康內容的諸多法律淵源，不僅僅是狹義的環境與健康的專門立法。故而，從這個角度上看，盡管我國尚未出臺專門性的環境與健康立法，但依然有不少相關法律，它們處在不同的法律位階，涉及若干法律部門。

《憲法》作為根本大法，最為相關的內容是第21條和26條，分別規定了國家通過發展醫療衛生事業等保護人民健康，以及通過保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害等內容。

《民法通則》的關聯性規定主要體現在第98條和第124條，分別規定了公民享有生命健康權以及污染環境造成他人損害的應當承擔民事法律責任。為了細化這些規定，尤其是如何判斷環境侵權的構成以及承擔，《侵權責任法》進行了明示，專設第八章規定了環境污染責任，內容涉及污染責任的構成要件、舉證責任分配、共同侵權責任的確定、第三人過錯等方面。《刑法》的相關內容主要體現在食品安全類犯罪和環境資源類犯罪的規定之上，即第143條的生產、銷售不符合安全標準的食品罪，第144條生產、銷售有毒、有害食品罪，第338條污染環境罪，以及第408條的環境監管失職罪和食品監管失職罪。《環保法》的相關規定主要體現在第1條、第39條和第64條，分別規定了保護“公眾健康”的立法目的、環境與健康的原則性條款以及環境侵權的責任承擔等內容。當然，經濟法和社會法也有部分內容與之關聯，比如《食品安全法》的第1條、第10條、第24條、第26條、第34條、第45條和第63條等，分別從立法目的、健康的飲食方式、食品安全標準的制定、食品及其添加劑的生產、從業人員的健康管理、食品召回制度等方面涉及環境與健康問題。

部分行政法規、司法解釋和部門規章等也或多或少地反映和體現了環境與健康的內容。其中，行政法規如2001 年《農業轉基因生物安全管理條例》和2003 年《醫療廢物管理條例》等；司法解釋如2004年《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》、2015年《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》等；部門規章如2008年《國家危險廢物名錄》、2012年《危險化學品環境管理登記辦法（試行）》。

由此可看出，當前的環境與健康立法，基本上將“環境”與“健康”分離，鮮有將兩者結合起來統籌考慮；而且原則性的規定多、制度性的建構少；分散化、片面化的規定多，結合性、專門性的規定少。如此，就無法系統考量環境與健康問題，造成法律應對上的困境。

典型國家環境與健康的立法借鑒

在環境與健康立法上，不論是發達國家還是發展中國家，抑或大陸法系還是英美法系，大都采取系統性的應對策略，也即將其散布在環境保護、職業健康、循環經濟等諸多法律領域；區別在于是否制定一部專門性的環境與健康法，即便是出臺了專門性的立法，也并非全部仰仗這一部立法，只不過它統領和指引著環境與健康的相關立法，相對處于核心和基本地位。

美國雖然是判例法系，但在環境保護、環境與健康領域上的法律制定上卻非常發達。美國并未出臺專門性的環境與健康立法，聯邦的相關立法主要散見在《國家環境政策法》（NEPA）、《清潔空氣法》（CAA）、《清潔水法》（CWA）、《安全飲用水法》（SDWA）、《聯邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法案》（FIFRA）、《有毒物質控制法》（TSCA）、《資源保護和恢復法案》（RCRA）、《綜合環境反應、賠償和責任法》（CERCLA）、《應急計劃和社區知情權法案》（EPCRKA）等制定法之上。這種立法模式得以成功運作的核心是確立了以人體健康優先考量和終極目標的環境標準，如此，在遵循科學的環境標準的前提下，各州的環保局、公共健康局等執法主體方可開展實施法律上的環境項目（Program）與規劃（Plan），從而落實對于人體健康的保護。

韓國屬成文法系，是為數不多專門制定《環境與健康法》的國家之一，此外尚有《環境政策基本法》《環境影響評價法》等法律發揮相應的作用。其中，《環境與健康法》主要規定了不同主體（政府、企業、公眾等）在環境與健康風險管理上的權利（權力）和義務，從而實現對于特殊人群和特殊地域的特別保護。在《環境與健康法》中，除了確立保護人體健康的立法目的和基本原則、以及相應的法律責任外，有幾項制度設計值得肯定：（1）明示政府在環境與健康管理上的職責和義務；（2）設立環境與健康委員會；（3）制定環境與健康綜合規劃；（4）確立環境風險因子的風險評估以及對新技術和新物質的環境與健康審查程序；（5）規定環境與健康相關損害的預防與控制措施，包括公眾環境與健康基礎調查的實施、特定地區的流行病學調查、健康影響評價的申請程序、環境與健康評價指標的開發，以及環境與健康信息與數據的收集管理；（6）強調對于特殊人群和特殊地域的特殊保護。

我國環境與健康的立法模式

筆者認為，我國應借鑒韓國出臺專門的《環境與健康法》，對于環境與健康的基本制度、基本原則等進行總括性的規定，輔之以相關部門規章、地方性法規等形式，加上現有的民法、刑法、經濟法等關涉內容，構成一個系統的、周延的環境與健康立法體系。

制定專門的《環境與健康法》符合中國實際。隨著工業化、城市化的發展，環境與健康暴露的類型已經從生物性污染為主轉變為了化學性污染為主，于是環境相關性的疾病日益頻發，與嚴峻形勢相對立的是立法上的嚴重缺位，特別是缺乏一部高位階的可以有效統領衛生、環保等多個部門的基本法律，避免各自為政、互相推諉、權力的真空和重疊等可能性的情形發生。當然，出臺一部行政法規如《環境與健康條例》似乎也能多少應對上述問題，但《環境與健康法》的價值不可或缺：一來，環境與健康管理所可能涉及的應急處置等情況對于公民人身權和財產權的限制，以及不同部門之間職權的劃分等情況，屬于法律保留事項，只能由法律加以規定；二來，環境與健康保護所宣示和終極維護的公民的環境與健康權由法律進行明確規定，符合基本法理，也能最大化地契合廣大民眾的訴求。

對于環境與健康立法模式的把握，關鍵在于正確認識《環保法》《環境與健康法》《環境損害賠償法》三者之間的關系。其中，《環保法》是整個環境保護領域內的基本法，為污染控制、生態保育、環境與健康保護等提供一般性的指引；《環境與健康法》和《環境損害賠償法》是《環保法》的特別法，分別對于環境與健康等問題提供事前的風險管理和事后的損害救濟；《環境與健康法》又是環境與健康具體領域內的準基本法，處在關鍵的核心，指導著諸多法規、規章等規范。

《環境與健康法》理應包括如下主要章節：（1）總則，主要規定立法目的、適用范圍、基本原則、公民環境與健康權、國家環境與健康義務、信息公開和公眾參與等一般性條款；（2）管理體制，主要規定政府責任、環境與健康委員會的組織機構、協調機制、管理方式等內容；（3）基本制度，主要規定環境與健康保護綜合規劃、標準、一般性的調查與監測、風險因子評價、健康影響評價的申請和實施、新技術和新物質的環境與健康評價、基礎調查、詳細調查、特定區域和人群的流行病學調查、信息和數據的處理、特殊人群的特別保護、突發事件的應對等內容；（4）法律責任，主要規定相關的民事、行政和刑事責任；（5）附則，主要規定相關術語的界定、生效日期等。

近年來，環境與健康問題日益凸顯。圖為湖南200余位基層勞動者戴口罩舉起巨型的地球模型，呼吁游客與市民關注環境污染問題，愛護共同的家園。CNSphoto 供圖

我國環境與健康立法模式的實現路徑

實現上述立法模式無外乎兩種路徑：第一，自上而下立法，徑直由全國人大或常委會依據《環保法》第39條制定《環境與健康法》，然后配套性地對于相關的法規、規章等進行系統的“立、改、廢”。第二，自下而上立法，先從規章、法規等低位階的規范入手，從相對具象的領域出發，待實施一段時間后，再總結經驗，在其基礎之上制定《環境與健康法》。兩種路徑各有利弊，第一種效率更高但成本往往較高，第二種效率低下但成本一般較低。當下，采取第二種路徑更為妥帖：一來，全國人大近期并未將《環境與健康法》列入立法計劃，但計劃圍繞《環保法》系列修訂環境保護領域內的單行法；二來，日前大部制改革尚未取得實質性進展，在衛生、環保等部門職權相對獨立的情況下，由其在各自職責范圍內對于環境與健康問題分別進行管理，制定相應的規章等規范，再通過實施發現和總結問題，可以為環境與健康管理體制的優化打下基礎，進而助益于《環境與健康法》的早日科學出臺。

在自下而上的實現路徑中，相對于衛生部門，環保部門的部門規章應當先行：一來，可以更好地貫徹預防為主的原則。在職權劃分上，環保部門更加偏向于風險評估，衛生部門更具偏向于風險處置，故而前者強調通過污染源監測、環境監測等為風險評估提供數據支持，后者強調通過早期診斷和疾病救治等為處置風險。二來，可以更好的發揮在暴露干預上的合力。在暴露干預上，環保部門與衛生部門應當通力合作，從而準確發現暴露途徑和降低暴露劑量，但在與之密切關聯的污染治理和污染預防上，環保部門更具優勢。

不妨將環保部門制定的規章稱為《環境與健康風險管理辦法》，那么，它應當主要包括如下的內容：（1）總則，規定立法宗旨、適用范圍、基本原則、政府責任和協作機制等；（2）風險調查，規定調查的主體和內容、依職權和依申請的調查、聯合調查、配合調查、委托調查、專家委員會等；（3）風險監測，規定監測的主體和內容、特征污染物清單和環境標準、工作機制、監督性監測與應急性監測等；（4）風險評估，規定環保部門組織的評估、環保部門參與的評估、新技術和新物質的評估、評估專家庫、評估機制、后評估等；（5）保障措施，規定數據管理、能力建設、科研支持、宣傳教育、風險預警、訴訟支持等；（6）附則，規定術語界定、生效時間等。

總之，我國應在《環保法》第39條的指引下，先行制定《環境與健康風險管理辦法》等部門規章，優化環境與健康工作管理體制，適時制定專門的《環境與健康法》和《環境損害賠償法》，全面和系統地應對環境與健康問題。

（作者系中南財經政法大學法學院副教授）