環境監管應有環境警察一席之地

邢捷 師浩

環境監管應有環境警察一席之地

邢捷 師浩

當環境問題日益成為國家環境安全的現實威脅之時，政府的環境監管作用則為社會廣泛關注和希冀。面對工業化、城市化進程中出現的人口膨脹、環境污染、社會秩序混亂等問題，政府通過擴大其社會職能、向社會提供大量服務等方式來解決環境危機，并力圖尋求廣泛的社會支持。要真正扭轉生態環境惡化趨勢，改善環境質量，在我國現有環境監管體制內，除發揮政府環境保護主管部門的管理作用以外，必須組織各方面力量，運用各種有效手段去實現環境監管。

公安機關中的環境執法隊

“十一五”期間，我國國內生產總值已躍居世界前列。2010年，經濟總量已躍居世界第二位。與此同時，環境問題凸顯，一些地方在經濟發展與環境保護問題上矛盾突出。環境問題的影響已遠超污染治理本身，愈發呈現為敏感的民生問題和發展問題。在此期間，國家制定了保護環境和資源的一系列法律法規，并采取重大措施，發展循環經濟和低碳經濟，強調走可持續發展之路。國家整體環境監管執法得到加強，而作為國家環境監管體制中的一員，公安機關勢必也發揮著應有的作用。

隨著可持續發展戰略的深入人心，公安機關出于保衛環境安全的需要，專門執法隊伍的出現成為現實。

2006年3月，河北省安平縣成立了全國首家“環保公安”—— 安平縣環境保護派出所。環保派出所設在縣環保局，公安民警由縣公安局派出，與環保局法規科合署辦公，在環保執法時公安民警同時出動，對妨礙公務執行的人員當場采取措施。其后類似的機構設置還有一些。

2008年11月，全國首個公安環保分局——云南省昆明市公安局環保分局正式揭牌（2010年9月與水務治安分局合并更名為水上治安分局），標志著公安專門執法隊伍真正進入到環境執法領域。這支隊伍積極支持配合相關部門開展環保執法，組織開展了“海陸空”立體打擊污染破壞環境、環境安全大排查、七小行業整治等一系列專項行動。通過糾正環境違法行為，積極偵查、懲治破壞環境與資源保護的犯罪行為，有效震懾了環境違法犯罪。隨后，還有一些地級市、市（縣）公安機關成立了專門環保執法隊伍。

2013年9月，河北省公安廳環境安全保衛總隊正式成立，專門擔負打擊環境污染犯罪的重要職責。這也是國內首家單獨設立的專司打擊環境犯罪的省級環境安全保衛總隊。以打擊大氣污染違法犯罪為重點，按照省委、省政府和公安部的部署要求，偵破一批重大案件，迅速在河北全省形成依法嚴厲打擊環境污染犯罪的強大聲勢。

此外，近年我國森林公安機關在積極完成自身職能任務的同時，也在積極探索拓展環境執法。從實踐中來看，地方森林公安機關由地方公安機關指定辦理除涉及森林及野生動物保護方面犯罪的其他環境刑事案件。包括污染環境罪、非法處置進口的固體廢物罪、擅自進口固體廢物罪、非法捕撈水產品罪、非法占用農用地罪、非法采礦罪、破壞性采礦罪等。這實際上拓展了森林公安機關的執法疆域。

設立的特點及主要功能

各地公安機關在設立專門環境執法隊伍上，雖有各自的具體情況，但也反映了一些共同的特點。一是公安機關專業化執法隊伍的建立，大都是在當地環境問題的壓力下催生的。這一過程中當地政府對環境保護也給予了高度重視；二是成立之時在執法上都明確了各自的重點。這主要是根據當地環境的突出問題，有針對性確定執法的主要方向。三是大都十分重視專業化、制度化建設。在不同層級上成立專門隊伍，履行打擊環境違法與犯罪的職責。在制度建設上，包括警察環境執法的專業化培訓、執法制度的建立健全上也在不斷加以完善。四是相當一部分執法隊伍都沒有專門編制。從實踐中看，雖然在一些公安機關中建立了專門環境執法隊伍，但大都是通過臨時借編的方式組建的。

根據相關法律規定，同時結合公安機關現有環境執法專門隊伍的執法實踐，公安機關環境執法專門隊伍的主要功能包括以下幾個方面。

一是偵辦、查處破壞環境與資源保護的違法與犯罪行為。這是環境警察發揮的主要作用。涉及各種（水、氣、噪聲、光、土壤等）非法排放污染物的治安行政案件；偵辦違法處置排放毒害性、放射性、腐蝕性等危險物質，造成環境污染、生態破壞、人員傷亡及重大財產損失的犯罪案件。

二是為環境保護行政機關及其工作人員的正常行使職權提供保障；偵辦因環境保護引發的、阻礙執行職務的犯罪案件。

三是針對各類涉及破壞環境資源違法犯罪的情報信息進行收集、研判、上報。

四是組織和協調做好保護環境的公安基層基礎工作。對社會公眾進行環保宣傳教育，鼓勵舉報涉嫌環境違法與犯罪行為。

根據上述職責，環境警察依據人民警察法享有犯罪偵查權、行政強制權等權限。環境警察配備警車、槍支、手銬等警用基本裝備，還要配備隨時對水、氣、噪聲、光、土壤進行取樣化驗的便攜式環保檢測儀器，賦予其特殊的刑事強制措施和行政強制措施權力，對構成犯罪的犯罪嫌疑人進行刑事拘留、逮捕、移送審查起訴，對偷排、直排導致環境嚴重污染或者暴力抗法的人員進行行政拘留。

通過幾年來的實踐，公安機關參與環保執法成績斐然。僅以2013年以例，全國公安機關共立案偵查環境污染犯罪案件779起，抓獲犯罪嫌疑人1265人。在這779起案件中有407起是公安機關主動排查、主動出擊，執法力度明顯上升，打擊力度明顯增強。

我國公安機關專門環境執法隊伍的未來發展——環境警察制度的建立

只有制度化才能常態化，只有制度化才能規范化。我國公安機關近年來通過建立專門執法隊伍投入環境違法與犯罪行為的治理，從實踐來看，取得明顯的成效。如何能使其轉變為一種長效機制，在我國當今及未來生態文明建設中繼續扮演重要角色？答案只有一個，那就是環境警察制度的建立。

關于稱謂

2008年12月5日，云南省玉溪市公安局環境保護分局在撫仙湖畔澄江縣掛牌成立。CNSphoto供圖

應通過確立我國環境警察制度統一對這支執法力量的稱謂。現實中，有稱之為“環保警察”，有稱之為“環境警察”，有稱之為“生態警察”，還有稱之為“環安警察”甚至有稱之為“食藥環警察”等。筆者認為，這支隊伍應統一稱為“環境警察”。一是這支隊伍的建立應體現為對生態環境領域的全面綜合執法。而“環境警察”之“環境”，根據我國環境保護法第二條關于對環境的界定，明確列舉了環境的要素。這也就從法律上明確了執法的基本范圍；二是稱“環境警察”而非“環保警察”，其意義還在于明確警察機關在國家環境治理中的作用與政府環境保護主管部門的區別。也即在環境保護的視閾中，警察機關的作用側重于制裁環境違法行為，特別是打擊環境犯罪。而非政府環保部門的日常監管及污染治理等。因此，采用環境警察的稱謂更為恰當，并可避免產生歧義。

環境警察制度的建立

建立環境警察制度是我國公安機關環境執法專門化的體現。也是順應深化公安執法規范化建設的要求。一方面將現有法律中有關警察涉及環境安全保衛執法的內容歸攏起來由專門的執法主體來實施，保證執法質量；另一方面體現警務資源的優化組合，涉及環境與資源問題的執法由專門的警務人員來負責，并配合綜合性的執法，這是警務專業化的表現。在我國，這一做法在當前也符合社會管理創新和警察執法創新的基本思路。故此，環境警察制度的發展將會有很大的發展空間：

首先，就環境警察組織而言，目前專門的執法隊伍尚未在各地全面建立。隨著地方環境問題的顯現和地方政府環境保護意識的進一步增強，打擊遏制環境違法與犯罪的迫切需要，時間的推移還會不斷有地方建立專門的環境警察隊伍。就全國層面而言，由于此類執法所具有特殊性和專業性，也需要一個具有協調、指揮、指導功能的最高環境警察機構。

其次，在制度建設上尚有許多空白。這其中包括了明確環境警察的主要職責權限；案件的主管范圍；正確處理環境監管權與警察權的關系；明確環境警察的執法手段和執法程序；對環境警察的監督及執法責任等。

筆者認為，在我國生態文明建設過程中，環境警察及其相應制度是不可或缺的，甚至愈加扮演重要的角色。

之所以說環境警察不可或缺，有兩個理由：一是體系中不可或缺。學者們普遍認為當下應對我國嚴峻的環境形勢，必須綜合運用經濟的、政策的、行政的、法律的等諸多手段，同時要發揚環境民主，鼓勵公眾積極參與到保護環境中來。環境警察制度即是法律手段的重要體現之一。同時也是實行最嚴格環境保護制度的具體表現。盡管當今有不少學者認為政府對環境監管應大量采用建立在自愿和多元合作基礎上的環保措施，鼓勵公眾參與，并發揮社會支撐和制衡的作用。但筆者認為，如果沒有政府的強制力量作為后盾和保障，即將強制力量作為環境保護的最后一道防線，對環境違法與犯罪行為實施有效制裁，僅僅靠鼓勵自愿與多元合作，以及經濟刺激手段，環境監管的目標是難以達到的。對于一國環境監管體系而言，也是不完整的；二是強制手段在具體執法中的不可或缺。通過創設環境警察制度，必要時運用警察權中的行政與刑事強制措施手段，例如當遇有環境執法中緊急情況時，為排除障礙或者防范環境危害的發生和擴大，依法行使的特殊權力。包括：緊急征調使用權、緊急排險權、緊急管制權等。又如對不履行法律規定義務的當事人，以及對某些環境違法犯罪嫌疑人采取強制手段，迫使其履行義務或實現法定強制目的的權力。包括行政拘留、強制扣留、約束、強制隔離、強制傳喚、強制履行、查封、扣押、凍結、強制拆除、強制鑒定等。后者如刑事拘傳、拘留、取保候審、監視居住、逮捕等。這些強制權力體現為具體執法手段，可以起到其他任何部門都難以替代的作用。

近年來，社會上許多有識之士也都積極主張呼吁在我國建立環境警察隊伍以解決環境執法中長期存在的“軟骨癥”。筆者認為，不應盲目夸大環境警察的作用，把它當作解決環境問題的靈丹妙藥。同時也要認識到，在我國環境監管中應有環境警察的一席之地。

（邢捷系中國公安大學法學院教授；師浩系中國公安大學法學院碩士研究生）