比較政治視野下香港政黨政治的現狀與展望

陳欣

[摘 要]以港英殖民統治后期的代議制改革為契機，香港地區政黨開始萌芽，至香港特別行政區成立，香港地區已經政黨林立。但是通過與英美兩國的比較研究證明，從政黨與政權的關系這個維度出發，香港地區并不存在政黨政治，筆者引入政黨政制這一概念用于分析香港獨特的政黨政治情況。近年來，香港政黨政制在實踐中遇到了發展瓶頸。通過與俄羅斯政黨政治的比較研究能夠得出打破香港政黨政制發展瓶頸的兩條路徑，即培養行政長官的支持性政黨和設副行政中心。

[關鍵詞]香港；政黨政治；政黨政制；比較研究

[中圖分類號]D676.58 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）07 — 0043 — 03

一、引言

1984年中英簽署《聯合聲明》，這意味著英國政府將在1997年之后停止對香港的殖民統治，出于地緣政治和意識形態的考量，港英當局開啟了“非殖民地化”進程。在20世紀80年代至90年代，港英當局實施代議制改革，推動了香港地區政黨的產生與發展。

代議制改革使得香港立法局中越來越多的席位由選舉甚至是直接選舉產生，這促使一批旨在參與立法會議席爭奪的政治團體興起，這些政治組織為政黨的產生創造了條件。到香港回歸以前，香港的政治團體便已基本完成了向政黨組織的轉變。香港回歸后，原有的政黨格局得以保留，成為香港特別行政區政治體系中的重要一環。但是，《中華人民共和國香港特別行政區第一任行政長官人選的產生辦法》第四條明確規定有意參選第一任行政長官的人應以個人身份接受提名。具有政黨或政治團體身份的人在表明參選意愿前必須退出政黨或政治團體。這使得香港政黨掌握政權的兩條道路——議會選舉組閣和總統選舉執政都被封死，因而這也引發學界關于香港地區存不存在政黨政治的爭論。

二、香港政黨政治現狀

據統計，目前全世界200多個國家和地區中，除了20多個最嚴格的君主制和政教合一的無政黨制度之外，絕大多數國家和地區都存在政黨 〔1〕。雖然政黨廣泛存在于現代政治中，但是政黨類型卻十分有限，并且即便是同類型的政黨在不同的國家和地區也扮演著不同的角色。角色的不同決定了該政治共同體是否存在政黨政治。

周淑真認為：所謂政黨政治，指的是政黨在政治運作中的核心地位，即由政黨掌握國家政權、參與國家政權并在國家事務和社會政治生活中處于核心地位的政治〔2〕。王韶興認為“政黨政治是人類歷史發展進程中，由政黨掌權并在國家和社會生活中處于中心地位的政治” 〔3〕。一方面，政黨政治的前提條件必須要有政黨，否則就是“無政黨政治”，例如大多數阿拉伯國家為了限制正當活動采取政教合一的政治體制，這種國家不具有政黨政治。雖然《香港特別行政區基本法》以及香港特區其他法律并沒有對香港地區政黨做出專門的規定，香港地區政黨自身規模也普遍較小，且并不穩定，但是在事實上香港地區可謂政黨林立。另一方面，政黨政治下的政黨必須有直接或間接地掌握政權的機會。在總統制國家，如美國，政黨提名的總統候選人當選，該黨便成為執政黨掌握國家政權。在議會制國家，如英國，政黨通過參加議會選舉并在選舉中獲得多數席位組織政府。執政黨領袖為內閣首相，被賦予組織內閣的權力。首相對內閣的控制，說到底就是執政黨對政權的控制。

但是對于香港政黨而言，這兩條路徑都被切斷了。首先，政黨與代議機關的聯系受到制約。其次，代議機關并非政治體制的核心，即便為政黨所掌握也無法對政權施加根本性影響。最后，目前政黨既無法直接參與行政長官的選舉，也無法通過代議機關來對行政長官一職展開爭奪。

香港特別行政區成立之后，由于行政主導的政治體制的建立，選舉制度發生了明顯的變化。首先港英時代的市政局和區域市政局被撤銷，這使得原來的立法局、市政局和區域市政局、區議會三級議會架構，變為兩級議會架構。此外，區議會被重新定義為區域咨詢機構，屬于沒有實質性權力的政治組織。而在立法會層面，雖然直選議席逐步放開，在2012年立法會選舉中已經有半數席位（35席地區直選議席）通過直選產生，但是仍然有半數席位是由間接選舉產生（30席功能議席，5席超級區議席），所以政黨想要通過立法機構這條道路擴大影響力的可能不大。

從整個政治體制架構來看，由于行政主導的架構設計，立法會的權力是處于弱勢地位的，按照基本法涉及的初衷，立法會和行政長官之間是合作與配合的關系而非監督與制衡，而且這種配合與合作更多的是立法會對行政長官的配合與合作。這體現在：提案權上的行政主導、立法活動上的行政主導、表決程序上的行政主導等等。鑒于立法會的弱勢地位，在現階段香港政黨通過立法會對香港地區政權所施加的影響有限。

香港特別行政區雖然擁有高度的自治權，但其本質，仍然是中華人民共和國的省級行政單位。所以從法理上來說，行政長官的權力來源不在于香港特別行政區自身的賦予，而是源自于中華人民共和國中央政府的授予。《行政長官選舉條例》中三十一條規定，在選舉中勝出的候選人必須在宣布當選的七個工作日內表示他不是任何政黨成員，也不會成為任何政黨的成員。所以在香港地區，對政黨而言，無論是先控制立法會，再控制政權，還是借助行政長官的選舉直接控制政權，這些在政黨政治之下奪取政權普遍途徑在香港地區都走不通。

綜上所述，在香港地區政黨與政權之間不存在密切的關系，任何政黨都無法掌握政權。在政黨政治兩個核心要素中，香港特別行政區只能勉強稱得上擁有政黨組織。但在第二個要素，政黨掌握政權方面，香港特別行政區是不能滿足的。所以可以斷言，香港特別行政區目前不存在我們通常意義上所討論的政黨政治。

三、香港政黨政制的政治影響

香港特別行政區政黨組織是客觀存在的，并且對香港政治產生了深遠的影響，是香港政治生態中的重要一環，關系著香港特別行政區的政治穩定和社會繁榮，因而香港政黨問題是我們絕對不能忽視的。為了更好的對香港政黨問題進行研究，本文提出“政黨政制”來對香港目前的政黨情況進行定義以區別于政黨政治。

本文規定的政黨政制概念主要包括三點要求：1.存在合法的政黨組織；2.政黨在現實政治運行中發揮作用；3.政黨沒有掌握政權的機會。通過之前的討論我們可以確定香港地區存在著不能掌握政權的合法政黨。那么香港政黨如何影響香港政治呢？這主要體現在香港政黨的功能上：

第一、利益的整合與表達。由于社會的異質性，社會成員的利益也具有異質性，這種異質性在像香港這樣的個人化程度很高而傳統作用被削弱的現代社會里尤為突出〔4〕。伴隨利益的異質性而生的是利益整合與表達的需求，這是政黨的基本功能。香港政黨的利益整合與表達的途徑主要是通過輿論手段。一方面，香港政黨通過對輿論的把握來獲悉香港的民意變動；另一方面，政黨也通過控制和引導輿論來宣示自身的綱領、目標，借此吸引相關利益訴求集團和民眾向本黨靠攏。輿論同樣也是政黨借以完成利益表達任務的手段，通過媒體宣傳，政治人物的輿論造勢已經成為香港政黨向政府施壓影響政治過程的慣用手段。除此之外，政黨還有一條更為直接的路徑，就是通過本黨立法會議員直接將本黨所要表達的利益帶入立法會，從而對政治過程施加影響。

第二、監督和制衡政府。在香港地區，沒有一個政黨可以掌握政權，也就是說，在香港不存在執政黨，相對的，所有的政黨都是反對黨。反對黨的身份賦予了香港政黨監督和制衡政府的功能。香港政黨監督和制衡政府的途徑主要有兩種：第一，政治途徑。雖然政黨無法直接染指行政權力，但是政黨是可以通過選舉在立法會以及區議會中發揮力量，雖然在行政主導的框架之下，立法會力量孱弱，但是它還是能夠對政府的施政產生一定影響，也可以在一定程度上掣肘行政權力的運作。畢竟《香港特別行政區基本法》明確規定了特區行政機關對立法會負責。立法會在某些條件下對行政長官也可進行彈劾或迫使其辭職，此外立法會還擁有包括對財政預算案在內的相關法案的否決權。第二，社會途徑。主要是靠引導、利用輿論，掀起民意的波瀾，借機宣傳造勢向政府施壓，攜“民意”以對抗政府。但是香港政黨“幾乎沒有一個政黨設有專門的政策咨詢和政策制定機構，在政策方面都缺乏建樹，不能向政府提出有效的政策建議。”〔5〕所以香港政黨雖然對政府有監督和制衡，但是這種監督制衡，并不總是建設性的。

第三、政治動員與政治社會化。自從港英政府實行所謂“代議制改革”以來，香港民眾的政治參與的訴求恰如久旱逢甘霖一樣蓬勃爆發，直至香港特別行政區成立近20年后的今天，香港地區游行、示威、集會等政治性運動頻繁上演，這種民眾參與度的迅速提升與政黨的動員是緊密聯系的。香港政黨通過有意識地掀起政治性話題，動員組織民眾進行政治性運動，從中獲取民意的支持，汲取政治資源。并且在此過程中完成政治社會化，傳播政治文化、政治觀念，塑造著香港民眾的政治態度、政治價值。使得香港地區政治文化迅速的完成了由臣民型文化到地域型文化再到公民型文化的轉變。但是需要指出的是，作為一個剛剛從殖民統治中解放出來不到20年的地區，香港地區有被過度政治化的跡象，正如亨廷頓所（1989）指出的，過渡的政治化動員必然會導致政治參與爆炸，并危及整個政治共同體，造成政治衰朽。近年來香港經濟的疲弱表現及其在國際金融體系中的地位下降與此不無關系。

第四、政治精英的形成與遴選。香港政黨大都具備培育和遴選政治精英的機制，并為此耗費大量人力、物力資源。民建聯和民主黨在這方面都有突出的表現，如民建聯，就在2000年初，開始實施“政治專才培訓計劃”，專門培養政治人才〔6〕。并動用一切力量把政治精英打造成“政治明星”包括利用輿論包裝、政綱宣傳等等。

第五、競選議席，參與選舉。香港政黨是由代議制改革所帶來的選舉政治催生而來，反過來，香港政黨在參與選舉、爭奪議席的過程中又推進了選舉的發展。香港的一位學者曾說：“本港各大主要政黨成立的基本目的，便是希望在選舉中勝出并贏得政治權力，因此選舉勝負對于政黨來說可謂生死攸關的問題。”〔7〕香港政黨對選舉的參與主要表現在以下方面：提名本黨候選人參加香港立法會和區議會的選舉、動員選舉、發表政綱吸引選民注意等方式。

四、香港政黨政制發展的瓶頸

香港政黨政制是在一國兩制行政主導的政治框架以及資本主義民主政治制度綜合作用下的產物。政制的設計初衷是既保證香港民主政治發展又貫徹一國兩制方針。在實際政治中，香港政黨政制基本完成了設計初衷，但是隨著香港政治、社會的發展變化，香港政黨政制也暴露出一些缺陷。

在香港行政長官不能在政黨中兼有任何職務，因而任何政黨都不可能成為執政黨，而只能成為“反對黨”，無疑會大大降低政黨對政權的影響力。“分立政府”成為常態，政府在立法機構得不到足夠支持，立法機構中各政黨也無法對政權施加重大影響。行政長官有權無票，立法會有票無權。居于反對位置的政黨為了獲取民意的支持往往竭力履行期對政府的監督與制衡功能，甚至會扭曲為破壞性的反對黨。在獲取民意之后，政黨會更具有政治籌碼去掣肘特區政府。使特區政府的行政效率受到嚴重影響，甚至直接沖擊行政主導架構和一國兩制方針。

五、香港政黨政制的創新構想

打破香港政黨政制發展瓶頸，最核心的就是要緩和行政長官與立法會“反對黨”之間的對抗，彌合分立政府。

香港特別行政區目前的行政主導架構和俄羅斯的超級總統制在制度設計上具有很多相似之處。俄羅斯相關法律規定，一旦總統候選人在總統競選中取得成功，當選總統，便要辭去之前在政黨之中的一切職務。這一點和香港特別行政區行政長官的任職要求相差無幾。俄羅斯議會雖然允許政黨參與競選，但是與英國等議會制國家不同，俄羅斯并不能走議會多數黨這條道路組織俄國政府。這一點也是和香港地區政黨能參加立法會選舉，但多數黨不能組織政府的情況類似。但是在實際運作中，俄羅斯并沒有產生“分立政府”，俄羅斯“總統集權制”也沒有受到嚴重沖擊。其原因有二：

第一、俄羅斯總統與政權黨的合作與配合密切，二者在政治上相互支持。普京在當選俄羅斯總統之前是俄羅斯第一大黨統一俄羅斯黨的領袖，普京當選俄國總統之后，利用其所掌握的強大的國家資源及其自身威信使得統一俄羅斯黨不斷壯大；做為回報，普京也得到了統一俄羅斯黨的政治支持。

第二、俄羅斯總統在政治上高度超然，因為其不屬于三權分立中的任何一方。一方面，和議會相制衡的是擁有行政權的總理。國家杜馬對政府提出不信任，辭職的是總理等內閣成員，總統卻“安然無恙”〔8〕。另一方面，雖然總理的任命需要得到杜馬的同意，但即便杜馬超過三次否決總統提出的人選，總統仍然可以任命總理，所以雖然名義上總理對議會負責，但本質上總理是要對總統負責的。

反觀香港政制，雖然在制度設計上與俄羅斯比較相近，但是在實際政治運行中卻不盡相同。行政長官在立法會卻沒有屬于自己的支持性政黨，就是建制派政黨往往也態度曖昧，模棱兩可。此外行政長官既要作為特區首長又要作為行政長官，這使得立法與行政的斗爭直接將作為特區首長的行政長官卷入，使行政長官喪失政治上的超脫性，大受掣肘。香港政治從殖民統治中獲得新生，在一國兩制下茁壯成長，摸索前進的。我們應該學習優秀政治文明成果，鑒于俄羅斯與香港政制設計的相似性，俄羅斯政制設計的經驗尤其值得研究。我們可以對照俄羅斯超級總統制運行的兩大特點，對香港政制提出一些設想。

第一、在立法會中，培養行政長官的支持性政黨。據統計，自香港特區立法會議席可以通過直接選舉方式產生后，絕大多數參選者具有黨派黨員身份，使得黨員擁有影響政權的可能，自然黨派的作用能夠得以發揮。即便有政黨當選香港特別行政區行政長官之后便要辭去任何黨派職務的規定，但是這種所謂的辭去也只能是形式上，而行政長官同政黨的實質性的緊密關系是無法被切斷的。類似于俄羅斯政制，行政長官一方面要利用可利用的合法手段如傳媒、政策支持建制派政黨的發展壯大，也要在政治上適當響應建制派政黨的合理訴求，使其能夠獲得充分的民意支持。退一步講，即便建制派未能成為立法會第一大黨，由于在重要法案或程序上的投票規則，建制派也還是能牽制反對派為行政長官提供支持。

第二、調整香港政制設計，提升政務司司長的政治地位與政治權力，將其轉換成行政執行機關，而行政長官作為行政決策機關，打造雙行政中心體系。這樣既可以保證行政長官對行政權力的控制，又可以把原來立法會和行政長官的矛盾轉換為立法會和政務司長的矛盾，最終使行政長官獲得超然的政治地位。這種設置構想的另一個優勢就是可操作性較強，政務司長原本就是《基本法》規定的香港政治體制中的一環，提升政務司司長地位與《香港基本法》具體條款并無重大的、實質性的沖突，所以在政制層面調整阻力相對較小。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕周淑真.試論21世紀初世界政黨發展的新特點〔J〕.當代世界與社會主義，2006，（04）.

〔2〕周淑真.政黨政治學〔M〕.北京：人民出版社，2011：25.

〔3〕王韶興.政黨政治與政黨制度論〔J〕.政治學研究，2000，（04）：24-29.

〔4〕周淑真.政黨政治學〔M〕.北京：人民出版社，2011：197.

〔5〕周平.香港的政黨與政黨政治〔J〕.思想戰線，2004，（06）：50-55.

〔6〕王英津.港澳地區政府與政治〔M〕.臺北： 博揚文化事業有限公司，2009：129.

〔7〕蔡子強.選舉與議會政治——政黨崛起后的香港嶄新政治面貌〔M〕.香港：香港人文科學出版社，1995：11.

〔8〕朱世海.試論香港行政主導制的實施路徑創新〔J〕.嶺南學刊，2012，（01）：05-09.

〔責任編輯：張 港〕