中國統賬結合養老保險制度的困境與突破路徑研究

呂明煜

[摘 要]隨著我國經濟社會發展，現收現付制的養老保險模式難以適應人口老齡化的社會需要，養老保險制度開始向社會統籌加個人賬戶的統賬結合模式轉變。但是在之后的發展中，統賬結合模式弊端逐漸顯現，其中個人賬戶被挪用而形成的“空賬”問題尤為嚴重。

[關鍵詞]統賬結合；個人賬戶；制度困境

[中圖分類號]F840.67 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）07 — 0088 — 02

一、中國養老保險制度演進

養老保險作為我國社會保障體系中一個非常重要的組成部分，在新中國歷史演進中一直備受關注。1949年全國政治協商會議通過的《共同綱領》指出，要在企業中“逐步推行勞動保險制度。”此后《憲法》也明確規定勞動者應享受社會保障權利。在憲法的規定和蘇聯模式的引導下，中國逐步建立起“城鄉二元”的社會保障制度模式。總體而言，中國養老保險制度演進可分為三個大的階段：

1.傳統單位制養老保險模式

1949—1956年，是職工養老保險的初創階段。建國初期，政務院制定發布了《中華人民共和國勞動保險條例》，標志新中國職工養老保險制度建立。該條例是基于我國當時所有制經濟條件之下的總覽規定，在社會保險方面囊括了職工生育、傷殘、疾病、養老等多個方面。之后由于執行層面受阻，國務院又相繼發布《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》《國家機關工作人員退職處理暫行辦法》，正式規定了職工的退休待遇標準，加上后來的一系列補充條例，我國國家機關事業單位職工養老保險制度基本建立。這一時期，勞動保險的對象主要是城鎮職工，是企業保險主導下的“國家+單位”的混合保險模式。

2.養老保險體制脫變期

1966—1976年期間，十年“文革”使中國新建立起來的勞動保險制度幾近癱瘓，勞動等組織受到嚴重打擊，使得社會保險事物無人看管。在這種背景下，1969年內務部被撤銷，之后財政部又規定國企禁止提取勞動保障金，勞動保險徹底退化為企業保險。這一時期社會保障制度經歷了一個大倒退，勞動保險演變為單一制的單位保險，基金也停止了積累。這一時期一直延續到改革開放，也成為后來中國養老保險制度變革的導火索之一。

2.恢復、發展、變革期

1978年的中共十一屆三中全會逆轉了文革的動亂局面，開始逐步恢復被破壞的社會保險方面業務。1978 年 6 月國務院頒布《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關于工人退休、退職的暫行辦法》，之后又建立離休制度，逐步恢復了被文革破壞的養老保險制度。這一時期“單位保險”開始向“社會保險”轉變，并在江蘇、廣東和東莞等地開始退休費社會統籌的試點。

隨著中國老齡化初現端倪，原有的現收現付制面臨著財務危機。世界各國開始了現收現付制向積累制的改革，給中國帶來巨大影響。1993年，十四屆三中全會正式提出實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本制度，確定了統籌基金現收現付、個人賬戶基金完全積累的制度模式，開始建立起適合我國國情的多層次養老保險體系。作為制度創新的統賬結合模式逐步出現在人們視野中，歷經十幾年實踐，統賬結合模式的有效性得到人們認可，但其中暴露出的弊端也越來越令人質疑。

二、統賬結合模式困境分析

我國統賬結合模式的出現伴隨著社會經濟的發展和國企改革穩步推行。1986年之前，我國主要實行社會統籌的養老保險模式，國企承擔大部分責任。1986年之后逐步建立起國家、企業、個人三方共同負擔的養老保險制度，1993年明確提出“社會統籌+個人賬戶”概念，為之后的改革指明了方向。1997 年，國務院頒布了《關于建立統一企業職工養老保險制度改革的通知》，對各種賬戶繳費比例和管理方式作了明確規定。雖然國務院對個人賬戶的和統賬結合的收支比例進行了完善和調整，但不可否認目前的“統賬結合”模式出現了很多問題，甚至有陷入惡性循環的可能，其困境主要體現在以下幾點：

1.隱性債務及轉制成本難以清償

新制度經濟學提出，每一項制度變遷都會伴隨交易成本的產生，我國由現收現付制轉變為統賬結合模式的過程中形成了數額巨大的隱形債務，轉制成本成為改革面臨的巨大難題。

改革之前，我國一直實行現收現付的養老保險支付模式，其核心是使用當代工作人員的繳費來支付當年養老金的支出，實質是一種“代際贍養”〔1〕。這種模式是根據短期收支平衡理論建立起來的，具有相當程度的制度穩定性。但是，其淘汰原因在于現收現付制只適合平穩的制度環境，在我國老齡化現象日趨嚴重、經濟社會變革突出的現代社會不再適用，因此，轉制逐漸成為一種合理的趨勢。

隱性債務正是在現收現付制向統賬結合制的轉變過程中產生的。原先的計劃經濟之下實行的是企業保障養老保險制度，國家為員工提供全方位的福利和保護措施。隨著改革的推進，養老保險的責任逐步形成國家、企業和個人共同分擔的局面，然而，已退休的老人（即轉制前退休并繼續享受原退休待遇的職工）以及中人（在轉制前參加工作但仍在職的職工）都存在一部分進入新制度前并沒有繳納養老保險費的階段。這部分亟待支付的養老金沒有原先的積累基礎，但企業和政府仍有支付的責任，于是就形成巨大的隱性債務。這部分隱性債務可視為新制度轉變需支付的成本，由于數額巨大，這筆轉制成本成為養老金制度改革中的巨大漏洞。

2.個人賬戶“空賬”問題嚴重

空賬的出現與上文提及的隱性債務密不可分。轉制之后的養老保險制度實施的是社會統籌加個人賬戶的支付模式，社會統籌賬戶負責支付當期退休人員的養老保險金，個人賬戶則負責養老金的積累〔2〕。這種制度設計的初衷是為了將養老金與資本市場相結合協調經濟發展，但是在實際的運行中卻面臨巨大困難。因為現有退休工人沒有養老金積累，隨著改革提高支付水平，社會統籌部分無力支付巨額的退休人員養老保證金，因此只能通過劃撥個人賬戶中的資金填補空缺，由此一來，個人賬戶就出現“空賬”這一巨大難題。

統賬結合模式實施以來，政府面臨的財政壓力日漸顯現。雖然每年會視養老金給付情況給予一定基金補償，但這部分的補助卻顯得杯水車薪。另外，空賬的形成還與養老保險基金的管理模式存在很大關聯。我國目前實行的是混賬管理模式，在統賬結合制度之下，政府既是養老保險金的持有者，也是其管理者，因此一旦社會統籌賬戶出現空缺，理性的政府必然會調用個人賬戶部分補足空缺，這必然加重個人賬戶的貪污、挪用等現象〔3〕。時至今日，空賬規模仍以每年 1000 億元的速度在增加，個人賬戶“空賬”問題已成為制約中國社會養老保險發展的瓶頸。

三、統賬結合模式困境突破路徑選擇

我國雖然制定了統賬結合的養老金制度模式，但是在實踐和分析中可以看出，這種體制在運行中存在種種問題。本部分將依據國外經驗，結合我國發展實際，提出突破統賬結合模式困境的有效手段。

1.建立“名義賬戶制”

借鑒瑞典等國家的改革模式，近年來我國許多學者提出要建立“名義賬戶制”，即現收現付制與積累制、待遇確定型與繳費確定型的一種混合模式〔4〕。這種模式對目前中國有很大的吸引力和適用性。首先，名義賬戶有利于緩解個人賬戶空賬問題。從本質上講，名義賬戶為個人賬戶提供了一個模擬運行的模式，有利于引導養老金向半積累制甚至完全積累制轉變。由于名義賬戶避開了轉制成本的問題，掃除了待遇確定型現收現付制的改革障礙，因此它是一個較為緩和的養老金制度改革途徑。其次，名義賬戶的基本特征與統賬結合制度改革的出發點相一致。統賬結合模式之下，社會統籌體現的是“社會互濟”原則，個人賬戶則是“自我保障”原則，部分積累制恰好將社會責任與個人責任相結合，在公平和效率的對比之下，名義賬戶顯得更具有彈性和張力。

2.延長退休年齡，降低養老保險負擔率

基于龐大的人口基數，我國養老保險自我負擔率難以達到一個平衡狀態，加上老齡化問題日趨嚴重和個人賬戶空賬問題，養老金支付更加困難。借鑒歐美等國的發展模式，本文認為，延遲退休年齡，降低養老保險負擔率有利于統賬結合模式更好發展。據統計，在OECD的代表性國家中，勞動者法定退休年齡基本都在60歲左右，其中美國和德國最高，為65歲。另外，除了意大利，各國的男女退休年齡基本一致。對于我國男女退休年齡相差5歲而言，適當地延遲工作年限是可行的。另一方面，鼓勵老年人就業和再就業也是緩解養老保險負擔的適當做法。在歐美一些老齡化比較嚴重的國家，政府制定了專門的老齡工人計劃用以鼓勵老年人再就業，還成立各種機構培訓老年人工作技能，確保老齡工人有充分的就業機會。對于老齡化日趨嚴重的中國來說，法定退休年齡必須隨著經濟發展和社會人口結構做出相應調整，延長退休年齡減輕了待際支付的壓力，有利于優化養老保險制度結構。

3.加強“財政兜底”，緩解個人賬戶壓力

統賬結合模式的改革過程中，個人賬戶被擠占形成空賬的現象嚴重，使個人賬戶無法達到預期的資金積累效果，這其中最主要的原因就是巨額的轉制成本。這部分成本是政府對上一代職工的福利承諾，應該由政府進行財政轉移支付，而非挪用個人賬戶資金。強調政府財政兜底，是為了不再用個人賬戶填補轉制資金空缺。在中央財政補助的示范下，地方政府應積極尋求多元籌資渠道，加大養老保險投入力度，調整政府支出來填補“空賬”缺口。一方面，政府兜底有利于優化政府的財政支出結構，完善社會保險費征繳、職工負擔多元化的籌資機制，減輕政府財政壓力；另一方面，依靠政府兜底彌補養老保險的缺口，有利于個人賬戶實現真正意義上的積累，使改革達到最優化，也有利于提高政府公信度，緩解群眾不滿。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕弭艷琦.解決養老保險轉軌成本的可行性研究〔D〕.西南財經大學，2014.

〔2〕聶菡純.城鎮職工養老保險“統賬結合”模式的困境與突破〔D〕.吉林大學，2015.

〔3〕校飛.中國養老金個人賬戶空賬問題研究〔D〕.陜西師范大學，2012.

〔4〕鄭秉文.“名義賬戶”制：我國養老保障制度的一個理性選擇〔J〕. 管理世界，2003，（08）：33-45.

〔責任編輯：侯慶海〕