集體林權(quán)抵押貸款中農(nóng)民的失地風(fēng)險及其管控

徐曉波 杜靜

[摘 要]我國的集體林權(quán)抵押貸款制度對法律法規(guī)的突破及其自身的不完善導(dǎo)致了林農(nóng)失地風(fēng)險，集體林權(quán)承包期限過短及評估制度的不完善進一步增加了林農(nóng)失地的可能性。因此，在推進集體林權(quán)抵押貸款的同時，應(yīng)當(dāng)進一步完善林權(quán)抵押制度、延長集體林權(quán)承包期限及完善森林資源評估制度以減小林農(nóng)失地風(fēng)險并重視在農(nóng)民失地后的社會保障問題。

[關(guān)鍵詞]集體林權(quán)抵押；失地風(fēng)險；承包期限；評估制度

[中圖分類號]F832.4 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）07 — 0104 — 02

一、集體林權(quán)抵押貸款中農(nóng)民失地風(fēng)險的產(chǎn)生

對于家庭承包取得的林權(quán)是否可以抵押，《物權(quán)法》語焉不詳，但《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法（試行）》第9條的規(guī)定“以家庭承包形式取得的集體林地使用權(quán)”不得抵押，另外，2005年的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》在第15條也明確指出，以家庭承包方式取得的土地使用權(quán)進行抵押的，應(yīng)當(dāng)認定為無效。可見從現(xiàn)行法律的角度看，以家庭承包方式取得的集體林權(quán)（指林地使用權(quán)，下同）不是法定的抵押權(quán)客體。但考慮到我國法制建設(shè)的滯后性以及目前正在推行的農(nóng)村土地改革的現(xiàn)狀，法律與政策、實踐往往是不同步的，比如，2008年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》實際上已將家庭承包的集體林權(quán)抵押作為林權(quán)改革的重要任務(wù)之一；2012年的《中國農(nóng)業(yè)銀行林權(quán)抵押貸款管理辦法（試行）》第7條第六項的規(guī)定，以家庭承包方式取得的集體林權(quán)只要完成了林改并取得林權(quán)證就可以抵押。實踐中由于得到國家相關(guān)政策的支持，以家庭承包方式取得林權(quán)進行抵押已大量存在。〔1〕貸款農(nóng)民一旦不能按時清償貸款則面臨失地風(fēng)險。

可見，我國集體林權(quán)抵押貸款制度對現(xiàn)行法律法規(guī)的突破是導(dǎo)致林農(nóng)失地風(fēng)險產(chǎn)生的重要原因之一，但這種突破是集體林權(quán)改革所必須并不可逆轉(zhuǎn)，隨著家庭承包的集體林權(quán)抵押貸款的增多，林農(nóng)失地風(fēng)險的出現(xiàn)和增加是可以預(yù)見的。

二、集體林權(quán)抵押貸款中加劇農(nóng)民失地風(fēng)險的制度因素

（一）集體林權(quán)抵押貸款制度的不完善導(dǎo)致林農(nóng)失地風(fēng)險突顯

目前我國集體林權(quán)抵押制度是在沒有法律依據(jù)甚至是突破現(xiàn)行法律框架，完全依賴國家政策形成的。而涉及集體林權(quán)抵押的政策大多對林農(nóng)在林權(quán)抵押中的失地風(fēng)險重視不夠。比如，2008年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》雖然也提到要“防止農(nóng)民失山失地”，但在實踐中，各級地方放政府、金融機構(gòu)及相關(guān)學(xué)者對林農(nóng)失地風(fēng)險都沒有給予足夠的重視，林權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度建設(shè)嚴重滯后，林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺尚不能滿足林權(quán)流轉(zhuǎn)的需要，不能承擔(dān)林權(quán)流轉(zhuǎn)中價格發(fā)現(xiàn)機制的作用，往往導(dǎo)致林權(quán)流轉(zhuǎn)價格較低，林權(quán)流轉(zhuǎn)成本過大，財政貼息及利率優(yōu)惠也沒有得到真正落實，這些使得林農(nóng)不能按期償還貸款的可能性以及林權(quán)被低價處分的風(fēng)險增加。再如根據(jù)中國銀監(jiān)會國家林業(yè)局《關(guān)于林權(quán)抵押貸款的實施意見》第27條，集體林權(quán)抵押貸款的期限一般不超過10年，實踐中一般不會超過5年，這與了林業(yè)生產(chǎn)的周期嚴重不符。眾所周知，林業(yè)產(chǎn)品生長周期較長，貸款期限遠遠短于林木生長周期，這使得貸款林農(nóng)不能及時清償債務(wù)的風(fēng)險增加，林農(nóng)失地風(fēng)險也進一步增加。總之，林權(quán)抵押制度的不完善是林農(nóng)失地風(fēng)險增加的重要因素。

（二）集體林權(quán)承包期限過短導(dǎo)致的農(nóng)民失地風(fēng)險增加

馬克思認為地租由級差地租I和級差地租II構(gòu)成，后者是由連續(xù)在土地上追加投資所帶來的額外收益。級差地租II越低投資者的積極性越高，而降低級差地租II的有效手段是投資者擁有固定的土地使用權(quán)，也即承包期限越長土地的價值越高，越有利于土地的集約化經(jīng)營。〔2〕我國《物權(quán)法》和《土地承包法》均規(guī)定集體林權(quán)的承包期限為30-70年，我國集體林權(quán)承包大都在上世紀八十年代初，即使按照70的承包期限計算，以家庭承包方式取得的集體林權(quán)所剩承包期限也不足40年。過短的承包期嚴重影響了集體林權(quán)的價值。一是在貸款時農(nóng)民無法取得林業(yè)生產(chǎn)所需的資金，增加林業(yè)生產(chǎn)失敗的概率；二是一旦屆時不能及時還款，林權(quán)會以極低的價格被處分，如此，林農(nóng)承擔(dān)著失地的巨大風(fēng)險并且得不到與之相應(yīng)的補償。

（三）評估機制不健全導(dǎo)致的林農(nóng)權(quán)益受損失地風(fēng)險增加

目前全國林權(quán)價值評估機構(gòu)呈現(xiàn)數(shù)量少、不專業(yè)、非獨立及費用高（在某些地區(qū)評估費用可達到評估標的額的3%-6%〔3〕）等弊端。森林資源評估體系不健全，評估費用過高，某些評估機構(gòu)的非中立性，導(dǎo)致林權(quán)得不到合理定價，森林資源評估價值過低，嚴重損害林農(nóng)合法權(quán)益。比如，根據(jù)中國銀監(jiān)會國家林業(yè)局《關(guān)于林權(quán)抵押貸款的實施意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕32號）第14條，貸款金額在30萬元以上的集體林權(quán)抵押貸款，按照常規(guī)的評估方式進行評估，對于貸款金額在30萬元以下的林權(quán)抵押貸款，金融機構(gòu)可以自行評估。而以家庭承包的林權(quán)進行抵押的大多屬于金融機構(gòu)自行評估的范圍，銀行為了控制風(fēng)險，往往做出較低的估價并同時降低抵押率（目前抵押率一般在20%-50%之間），這導(dǎo)致林業(yè)生產(chǎn)者可能因為得不到充足的資金發(fā)展林業(yè)，同時由于林權(quán)價值低估對風(fēng)險的抵抗能力減弱，一旦經(jīng)營失敗，不能按時還款，林權(quán)就會以極低的價格被處分，林農(nóng)的失地風(fēng)險增加。

三、關(guān)于集體林權(quán)抵押中林農(nóng)失地問題的幾點思考

（一）指導(dǎo)思想——推進林權(quán)抵押貸款與解決失地林農(nóng)的保障不可偏廢

集體林權(quán)改革的最終目標是建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)，促進林農(nóng)增收。要達到這一目標需要大量的資金投入。我國林區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，林業(yè)投入長期不足，可以說我國集體林權(quán)改革已遭遇“資金瓶頸”。為解決林業(yè)發(fā)展融資難的問題，2013年中國銀監(jiān)會國家林業(yè)局《關(guān)于林權(quán)抵押貸款的實施意見》積極推進集體林權(quán)抵押貸款，部分省市也出臺了規(guī)范林權(quán)抵押規(guī)范性文件。如安徽省根據(jù)2009年發(fā)布的《關(guān)于做好集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作的意見》（皖政辦〔2009〕117號）開展了集體林權(quán)抵押融資試點并取得了一定的成績，如安徽霍山的“五+一模式”及“寧國針對林戶的小額抵押貸款”已成為全國林權(quán)改革中的亮點而備受關(guān)注。福建、江西、浙江等省也有類似規(guī)定及實踐。集體林權(quán)抵押已是箭在弦上，不能因為林農(nóng)失地風(fēng)險的存在而因噎廢食。我們應(yīng)當(dāng)充分意識到集體林權(quán)改革在最終解決三農(nóng)問題中的重要意義，林權(quán)抵押也是打造新型城鎮(zhèn)化的必由之路，林農(nóng)的在林權(quán)抵押中的失地風(fēng)險是推行林權(quán)抵押的必然結(jié)果。建立和完善林農(nóng)權(quán)益保護措施，盡快建立和完善相關(guān)配套制度，減小林農(nóng)的失地風(fēng)險并在農(nóng)民失地后解決好失地林農(nóng)生活、就業(yè)和社會保障問題是當(dāng)前十分緊迫的任務(wù)。

（二）管控集體林權(quán)抵押中林農(nóng)失地風(fēng)險的幾點建議

1.強化政府責(zé)任，完善集體林權(quán)抵押制度

集體林權(quán)抵押在制度設(shè)計上應(yīng)當(dāng)將林權(quán)抵押與林農(nóng)合法權(quán)益保護放在同等重要的位置，不可偏廢。目前我國的集體林權(quán)抵押制度過于強調(diào)金融機構(gòu)的風(fēng)險控制，對林農(nóng)失地風(fēng)險不夠重視，政府應(yīng)當(dāng)對解決當(dāng)前困局有所作為。首先，應(yīng)當(dāng)建立健全林農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)專門知識培訓(xùn)機制并做好金融風(fēng)險的宣傳警示工作。強化林農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)專門知識的培訓(xùn)，提供林業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)服務(wù)有利于降低林農(nóng)林業(yè)投資失敗的風(fēng)險；系統(tǒng)的金融風(fēng)險宣傳和及時的金融風(fēng)險預(yù)警可以防止林農(nóng)盲目抵押所帶來的失地風(fēng)險。其次，完善社會保障，多方籌措資金，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障機制；做好再就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)工作，解決好失地林農(nóng)的再就業(yè)與生活問題，減小失地所帶來的沖擊。最后，應(yīng)當(dāng)增加政府扶持力度，建立健全林權(quán)流轉(zhuǎn)市場，推進財政貼息的落實，恢復(fù)集體林權(quán)抵押貸款的促進林業(yè)發(fā)展和惠農(nóng)本質(zhì)。比如在美國，政府對家庭農(nóng)場和小私有森林所有者的專項貸款，利率低于商業(yè)銀行貸款，一般為5%-6.5%，貸款期限較長，緊急災(zāi)害貸款為20年，一般生產(chǎn)貸款為1-7年〔4〕。我國可以適當(dāng)借鑒國外成功經(jīng)驗，充分發(fā)揮財政資金的扶持作用，減小林農(nóng)投資失敗的風(fēng)險。

2.延長集體林權(quán)承包期限，公平分配改革紅利

根據(jù)馬克思地租理論，土地承包期限越長越有利土地價值的提升，土地價值的提升不但有利于集體林權(quán)抵押貸款的發(fā)展，也有利于林農(nóng)提高融資的額度，保證為林業(yè)發(fā)展提高充足的資金支持并可避免因資金不足導(dǎo)致的創(chuàng)業(yè)失敗，減小林農(nóng)不能清償貸款及失地的風(fēng)險，另外也可提升林農(nóng)投資失敗后風(fēng)險抵抗能力。2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)十加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》重申并要求盡快研究土地承包“長久不變”的實現(xiàn)形式。課題組認為，土地承包經(jīng)營權(quán)的“長久不變”是在《物權(quán)法》和《土地承包法》規(guī)定了林權(quán)承包期限70年之后做出的重大決定，它不應(yīng)該是對70年承包期的重申，這里的“長久不變”應(yīng)理解為比70年更長的期限。雖然“長久不變”是否可以理解為“永久不變”尚存爭議，但要比現(xiàn)行的70年要長是沒有疑問的。課題組認為，應(yīng)當(dāng)及時修改《物權(quán)法》和《土地承包法》，廢除集體林權(quán)承包期限70年的規(guī)定，改為“集體林權(quán)家庭承包長久不變，承包期限屆滿的承包權(quán)自動續(xù)期”較為合理。

3.完善林業(yè)評估機制，公平評估林權(quán)價值

當(dāng)前的森林資源資產(chǎn)評估行業(yè)出現(xiàn)了諸多弊端。課題組認為，首先，應(yīng)當(dāng)借鑒林業(yè)發(fā)達國家成熟經(jīng)驗，積極研究出臺科學(xué)的《森林資源資產(chǎn)評估管理辦法》、《森林資產(chǎn)評估技術(shù)規(guī)程》等規(guī)范性文件，將森林資源評估納入到法治軌道。其次，積極推進專門的森林資源評估機構(gòu)的建設(shè)，保證林權(quán)評估的中立性與公正性，改變目前由林業(yè)部門及金融機構(gòu)內(nèi)設(shè)評估機構(gòu)的現(xiàn)狀，切實保證林權(quán)評估的公平公正并依法落實評估人員失信評估的法律責(zé)任。保證評估市場的有序競爭并有效降低評估費用。最后，應(yīng)建立健全評估人員的培養(yǎng)、選任、考核及獎懲機制，實現(xiàn)評估人員的專業(yè)化，提升評估公正性和質(zhì)量，減少逆向選擇的道德風(fēng)險。〔5〕

〔參 考 文 獻〕

〔1〕張曉梅，尚立娜.林權(quán)抵押融資中的林農(nóng)利益保護問題研究——以物權(quán)法為視角〔J〕.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2010，（10）：71-75.

〔2〕陸劍.我國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度研究〔M〕.北京：中國政法大學(xué)出版社，2014：56-57.

〔3〕廖文梅，孔凡斌，高雪萍.集體林權(quán)抵押貸款政策問題及完善對策研究——基于江西南方林權(quán)交易中心數(shù)據(jù)分析〔J〕.林業(yè)經(jīng)濟問題，2012，（03）：221-225.

〔4〕景彥勤.美國林業(yè)投入政策與管理之思考〔J〕.綠色財會，2006，（02）：22-25.

〔5〕張涵冰，岳書銘.集體林權(quán)抵押貸款探討：問題與對策〔J〕.林業(yè)經(jīng)濟問題，2012，（06）：140-142.

〔責(zé)任編輯：孫玉婷〕