公共服務(wù)型政府建設(shè)問題及路徑

曾令羲

我國(guó)當(dāng)前正處于行政改革進(jìn)一步深入的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要政府逐漸的轉(zhuǎn)變職能，需要政府能夠更為高效、廉潔、靈活地處理各項(xiàng)公共事務(wù)，并建構(gòu)能夠與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的全新的公共管理模式。①2015年年底，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議提出了“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”之后，明確要給政府做“減法”，政府部門需要簡(jiǎn)政放權(quán)，最大限度的減少政府部門對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理，轉(zhuǎn)變政府職能。②在這種背景之下，公共服務(wù)型政府建設(shè)被賦予了更多新時(shí)代的含義，政府部門需要從需求者視角來進(jìn)行公共服務(wù)的供給決策。

公共服務(wù)型政府建設(shè)兼具“公共性”和“服務(wù)性”

在中國(guó)，公共服務(wù)型政府建設(shè)相關(guān)理論思考源自于對(duì)公共性的關(guān)注以及思考，我國(guó)早期的政府建設(shè)更多的是源自于政府本位的思考，是基于少數(shù)人的權(quán)力進(jìn)行的逆向推導(dǎo)。因此，一部分學(xué)者認(rèn)為公共性是公共服務(wù)型政府建設(shè)的理論源泉。③然而，從當(dāng)前的實(shí)際情況來看，我國(guó)各個(gè)區(qū)域的政府機(jī)構(gòu)都在有意識(shí)或者無意識(shí)地回避“公共”一詞，在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)傳媒語境之下，“服務(wù)型政府”的使用頻次要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“公共服務(wù)型政府”。這就揭示出了當(dāng)前我國(guó)無論是在理論層面還是在社會(huì)公知層面，都還欠缺“公共性”。

羅伯特·B·登哈特在對(duì)新公共管理理論進(jìn)行反思的過程之中指出，公共服務(wù)是建立在公共利益的基石之上的，沒有公共利益，也就不存在公共服務(wù)了，這實(shí)質(zhì)上是對(duì)公共行政的公共性以及服務(wù)性的雙重認(rèn)定。即，公共行政不僅僅需要具備公共性，還需要具備服務(wù)性，但其本質(zhì)是服務(wù)。

供給側(cè)改革是從提升供給質(zhì)量的角度出發(fā)，通過改革的辦法來對(duì)供給結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，從而對(duì)過去的公共服務(wù)要素配置扭曲問題進(jìn)行系統(tǒng)的調(diào)整，從而擴(kuò)大有效的公共服務(wù)供給能力，提高供給結(jié)構(gòu)對(duì)民眾公共服務(wù)需求變化的適應(yīng)性以及靈活性，更好地滿足廣大人民群眾對(duì)公共服務(wù)的相關(guān)需求。一直以來，我們?cè)谶M(jìn)行公共服務(wù)型政府建設(shè)的過程之中，簡(jiǎn)單地將公共服務(wù)與政府聯(lián)系在一起，而對(duì)正在成長(zhǎng)的社會(huì)型企業(yè)以及民辦的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的重視不足，市場(chǎng)在公共服務(wù)供給方面所應(yīng)該發(fā)揮的作用沒有得到有效激發(fā)，整體公共服務(wù)體系的績(jī)效并不高。

“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”背景下的公共服務(wù)型政府建設(shè)問題

對(duì)供給側(cè)進(jìn)行改革，是為了豐富公共產(chǎn)品，改進(jìn)政府部門的公共服務(wù)，轉(zhuǎn)變政府職能，同時(shí)減少政府對(duì)微觀具體市場(chǎng)行為的干涉，提高供給體系的質(zhì)量以及效率，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。根據(jù)當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)存在的普遍供給總量不足、分布區(qū)域不均以及整體的服務(wù)質(zhì)量不高等問題，近年來我國(guó)提出了要增加公共服務(wù)的供給，從而解決人民群眾對(duì)公共服務(wù)的實(shí)際需求，增強(qiáng)政府的公共服務(wù)供給職責(zé)。“十三五”規(guī)劃之中，也明確要提高公共服務(wù)的供給能力，并且強(qiáng)調(diào)要對(duì)公共服務(wù)的供給方式進(jìn)行創(chuàng)新，改變過去單一的由政府部門直接供給的形態(tài)。

在“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的背景之下，公共服務(wù)型政府的建設(shè)具有了全新的含義。在當(dāng)前背景之下，可以發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)型政府的建設(shè)，還面臨著如下幾個(gè)方面的問題亟待解決：

第一，公共服務(wù)部門的思維轉(zhuǎn)變問題。在之前的公共服務(wù)型政府建設(shè)過程之中，主要強(qiáng)調(diào)的是政府部門要從管理者向服務(wù)者進(jìn)行轉(zhuǎn)變，在工作過程中，要更多地思考如何更好的為人民群眾提供公共服務(wù)。然而，在“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的背景之下，公共服務(wù)型政府的建設(shè)，不僅僅需要考慮到需求端的問題，更加需要強(qiáng)調(diào)供給側(cè)，政府需要學(xué)會(huì)“用戶思維”。“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”需要公共服務(wù)部門從提高公共服務(wù)的“量”優(yōu)先，轉(zhuǎn)變?yōu)樵谔嵘卜?wù)的“量”的同時(shí)，也要注意進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴(kuò)大有效供給，進(jìn)而使得供給結(jié)構(gòu)能夠?qū)π枨笞兓休^好的適應(yīng)性與靈活性。

第二，政府部門過多主導(dǎo)，社會(huì)力量參與不足。在行政改革的過程之中，一直提倡的是進(jìn)行公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，政府在職能轉(zhuǎn)變的過程中，確實(shí)在逐步減少管理思維，而開始更多地以服務(wù)思維考慮公共服務(wù)供給的問題。但在這個(gè)過程中，政府部門也就將公共服務(wù)的供給視作必須要由自己全部掌控與提供的范疇，因而過多地進(jìn)行主導(dǎo)，這也就導(dǎo)致了社會(huì)力量始終認(rèn)為公共服務(wù)供給方面的參與風(fēng)險(xiǎn)過高，因而參與意愿不強(qiáng)，不利于解決當(dāng)前公共服務(wù)供給不足以及供給質(zhì)量不高的問題。

第三，缺乏將公共服務(wù)的供給側(cè)改革落到實(shí)處的動(dòng)力。從當(dāng)前來看，雖然整個(gè)社會(huì)都在提倡，要在公共服務(wù)領(lǐng)域引入供給側(cè)改革的理念，但從實(shí)際情況來看，缺乏將公共服務(wù)供給側(cè)改革落到實(shí)處的動(dòng)力。這種動(dòng)力的欠缺與官本位的理念有著密不可分的關(guān)系，在這種理念的指導(dǎo)之下，整個(gè)公共服務(wù)部門缺乏相應(yīng)的頂層設(shè)計(jì)，沒有務(wù)實(shí)而有效的方法與措施，就必然達(dá)不到良好的效果。

前文已述及，當(dāng)前的公共服務(wù)供給主要是以政府供給為主，政府部門對(duì)社會(huì)力量的重視以及調(diào)動(dòng)都存在明顯的欠缺。然而，政府部門在公共服務(wù)供給方面本身就欠缺動(dòng)力，而社會(huì)力量則由于政府部門給予的政策以及引導(dǎo)的不足，也缺乏在公共服務(wù)方面的投資意愿。比如，部分的公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域存在一定的行業(yè)準(zhǔn)入以及行政監(jiān)管問題，二者之間則存在一定的彈性空間。

也正基于此，政府部門欠缺提供足量足質(zhì)的公共服務(wù)的動(dòng)力，而社會(huì)力量在這種背景下也會(huì)有更多顧慮。

公共服務(wù)型政府建設(shè)的具體取向

從具體的取向來看，根據(jù)我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，結(jié)合“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的需要，公共服務(wù)型政府的建設(shè)，可以考慮如下的基本取向：

第一，公共服務(wù)型政府的建設(shè)應(yīng)該積極推行政社分開，將社會(huì)事務(wù)的微觀處理交由社會(huì)處理。公共服務(wù)型政府在公共服務(wù)的供給方面的職能主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是制定公共服務(wù)的相關(guān)法律、法規(guī)，確保社會(huì)力量參與到公共服務(wù)的供給之中，有明確的法律支撐；二是承擔(dān)公共服務(wù)產(chǎn)品的主要供給責(zé)任，并且根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、民眾對(duì)公共服務(wù)需求的變化，來調(diào)整公共服務(wù)產(chǎn)品的供給。

第二，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展壯大。政府機(jī)構(gòu)要進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母铮沟蒙鐣?huì)公共服務(wù)供給的機(jī)構(gòu)能夠從政府附庸角色之中擺脫出來，成為完全獨(dú)立的法人。

第三，政府公辦機(jī)構(gòu)對(duì)基本社會(huì)公共服務(wù)進(jìn)行托底，而社會(huì)力量則主要用于為豐富公民多元化、個(gè)性化的需求提供支撐。二者之間相互協(xié)調(diào)，多層次、多元化發(fā)展，滿足社會(huì)公眾多樣化需求。

公共服務(wù)型政府建設(shè)的具體實(shí)施路徑

第一，轉(zhuǎn)變政府部門的服務(wù)思維，使得公共服務(wù)部門以“用戶思維”指導(dǎo)各項(xiàng)工作。在“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的背景之下，公共服務(wù)型政府的建設(shè)，首先要解決的就是思維模式的更新問題。政府公共服務(wù)部門，必須要站在用戶以及民眾的視角來對(duì)公共服務(wù)供給問題進(jìn)行分析，對(duì)當(dāng)前民眾呼聲很高的教育、醫(yī)療、交通等領(lǐng)域的公共服務(wù)供給不足、分布不均的問題及時(shí)加以解決。可以從社區(qū)網(wǎng)格出發(fā)，要求社區(qū)干部離開電腦、離開辦公室，走向街頭，將民情、民意裝在心里，并且積極的進(jìn)行信息的梳理與傳遞，確保決策層能夠及時(shí)的發(fā)現(xiàn)服務(wù)需求方的心理變化與需求變化。換而言之，政府部門要始終確保自身的公共服務(wù)的供給方向、供給內(nèi)容以及供給的分布，是符合“用戶”需求的，是“用戶”需求驅(qū)使的，只有這樣，才可能贏得“用戶”的“好評(píng)”。

第二，建立“合作型”公共服務(wù)型政府。公共服務(wù)型政府的建立，并不僅僅關(guān)乎政府部門，還關(guān)系到企業(yè)、社會(huì)組織以及公眾，是各類社會(huì)主體共同參與的一種合作治理模式。前文在分析“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的背景之下公共服務(wù)型政府建設(shè)的取向問題時(shí)，業(yè)已提出，政府部門應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)力量參與到公共服務(wù)的供給之中來，要將那些滿足公眾多元化需求的責(zé)任交由社會(huì)力量來承擔(dān)，而政府部門則主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)公共服務(wù)的托底。要建設(shè)公共服務(wù)型政府，改善公共服務(wù)的供給側(cè)，依然需要堅(jiān)持這種合作路徑。而在這個(gè)過程中，不僅僅需要確保各種主體的參與權(quán)，要促進(jìn)各種主體在社會(huì)公共服務(wù)供給方面的合作。更為重要的是，還需要建構(gòu)更為暢通的社會(huì)力量參與到公共服務(wù)供給之中的決策機(jī)制，以更為科學(xué)、完善的決策，確保這種“合作”成為一種常態(tài)，確保這種“合作”不會(huì)因?yàn)槿耸伦儎?dòng)以及領(lǐng)導(dǎo)觀念的變動(dòng)而發(fā)生隨意性的變化。當(dāng)然，在這種“合作型”公共服務(wù)型政府的建設(shè)過程之中，政府始終是公共資源的最大占有者以及公共資源的主要配置主體，這是政府部門的角色所天然決定的。但即便如此，其也并不需要直接提供所有的公共服務(wù)，而是要通過與社會(huì)組織之間的緊密合作，使得這種公共資源的配置效率能夠更高，公共服務(wù)的供給專業(yè)化程度更高。除此之外，政府部門也可以利用公共資源來設(shè)置社會(huì)公共服務(wù)供給組織，使得其能夠根據(jù)自身的專業(yè)方向、實(shí)際目標(biāo)定位，來提供多元化的社會(huì)公共服務(wù)。

第三，通過公共服務(wù)事業(yè)體制改革解決公共服務(wù)供給側(cè)改革落到實(shí)處的動(dòng)力問題。前文已述及，在公共服務(wù)型政府建設(shè)過程中，公共服務(wù)的供給側(cè)改革落到實(shí)處，無論是在政府層面還是在社會(huì)組織層面，都存在動(dòng)力闕如的問題。原因就在于目標(biāo)不明，責(zé)任不清。要通過公共服務(wù)事業(yè)體制改革，正確的區(qū)分清楚公共服務(wù)事業(yè)的“基本服務(wù)”與“非基本服務(wù)”屬性，使得政府部門能夠明確自身所需要托底的公共服務(wù)的范疇，加大公共財(cái)政投入，集中力量做好“基本服務(wù)”的供給工作，著力推進(jìn)“基本服務(wù)”的供給均等化。另一方面，對(duì)于“非基本服務(wù)”政府部門要大力進(jìn)行市場(chǎng)化改革，引入更多的社會(huì)力量，給予足夠的政策優(yōu)惠與引導(dǎo)，加快“非基本服務(wù)”的供給專業(yè)化與市場(chǎng)化建設(shè)，滿足社會(huì)公眾的多元化公共服務(wù)需求。

最后，要鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量進(jìn)行公共服務(wù)供給的商業(yè)模式創(chuàng)新，明確社會(huì)力量提供公共服務(wù)的盈利方式。解決當(dāng)前各種社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給的信心不足，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期盈利的核心問題，徹底解決社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給的動(dòng)力不足問題。

【參考文獻(xiàn)】

①楊宜勇，邢偉：《公共服務(wù)體系的供給側(cè)改革研究》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2016年第23期。

②董明月：《公共服務(wù)的“需求端”與“供給側(cè)”》，《小康》， 2016年第17期。

③李錫炎：《以系統(tǒng)思維新理念引領(lǐng)基層黨組織整體功能的強(qiáng)化——基于瀘州市龍馬潭區(qū)黨建三年規(guī)劃調(diào)研的思考》，《黨政研究》，2016年第21期。

責(zé)編/王坤娜 美編/楊玲玲