山東寧陽縣引汶工程項目：“打包組合”破解基建項目經(jīng)營性短板

程子彥

對于一場長達30年的合約，政府和社會資本雙方的履約精神成為合作能否長久的根基。

山東魯珠集團副總經(jīng)理孔令國告訴《中國經(jīng)濟周刊》：“PPP模式要始終堅持契約理念。寧陽縣政府不僅嚴格遵守市場經(jīng)濟的契約精神，按簽署合同辦事，而且還幫助企業(yè)協(xié)調(diào)建設(shè)、融資等過程中遇到的困難，讓企業(yè)吃上了定心丸，有了政府的大力支持和幫助，企業(yè)不再受外界干擾，專心搞好項目設(shè)計、建設(shè)、運營，節(jié)省了人力、物力和財力。”

示范項目概況

總投資13.28億元，收益率在8% 左右，首選民資

寧陽縣引汶工程項目作為水利基礎(chǔ)設(shè)施類項目，位于山東省泰安市寧陽縣中北部，包括東引汶灌區(qū)節(jié)水改造工程、月牙河水庫除險加固工程、月牙河水廠建設(shè)項目、桑安口水庫建設(shè)項目等7個子項目，總投資13.28億元。

其中，灌區(qū)改造將有效解決鶴山、伏山、泗店、東疏4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)7萬畝耕地的灌溉問題。水庫除險加固完成后，可保證下游5km的寧陽縣城防洪安全，涉及城區(qū)與附近村莊50.1萬人。

寧陽縣財政局局長武啟軍告訴《中國經(jīng)濟周刊》：“整個項目建成后，將充分利用大汶河水資源，減少本區(qū)域內(nèi)地下水開采，改善寧陽中部生態(tài)環(huán)境，為地方經(jīng)濟發(fā)展提供水利支持。”

據(jù)介紹，寧陽縣政府當初在選擇社會資本的過程中十分慎重：在招標的過程中要求參與投標的企業(yè)注冊資本金必須在1億以上，并且能夠持續(xù)為本項目的長期運營提供資金、人力資源等方面的投入。投標人須自2010年以來在國內(nèi)承擔過合同總金額在人民幣10億元及以上的工程建設(shè)項目。同時，為避免項目存在變相融資的嫌疑，寧陽縣規(guī)定縣政府本級融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)不得參與投標。在經(jīng)過層層篩選后，寧陽縣引汶工程項目最終花落寧陽縣老牌龍頭民營企業(yè)山東魯珠集團。

而山東魯珠集團也看中了寧陽縣引汶工程項目的較強投資回報能力和抗風險能力。山東魯珠集團副總經(jīng)理孔令國接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪時表示：“我們之所以參與引汶工程項目，一是從經(jīng)濟層面來說，寧陽引汶工程為水利工程改造、新建項目，結(jié)合水廠、電站收益，投資收益較為穩(wěn)定，且收益期長；二是與政府合作有較強的保障。在項目籌劃過程中，當?shù)卣块T及時將引汶工程項目有可能產(chǎn)生的財政支付責任和可能支付的購買服務(wù)費列入預算。在編制年度預算時，將本項目中政府付費部分列入年度財政預算，從而保障了該項目的順利實施。”

據(jù)悉，寧陽縣引汶工程項目與山東魯珠集團合作期30年，項目的水廠收入、設(shè)施租賃收入、發(fā)電收入等預計年營業(yè)收入2.1億元，總投資收益率在8%左右。

示范項目執(zhí)行

成立SPV運營，當?shù)卣粎⒐刹豢毓?/p>

策劃實施引汶工程項目是在2015年初，彼時PPP模式于縣級而言還屬于新生事物，各方對PPP模式大都停留在理論層面的認識上，相關(guān)領(lǐng)域的案例非常少。山東魯珠集團之前并沒有參加過PPP項目，只能摸著石頭過河。

山東魯珠集團正式中標成為社會資本方之后，立即與寧陽縣政府共同出資成立特殊目的公司——山東魯鑫水務(wù)發(fā)展有限公司，全權(quán)負責項目的建設(shè)、運營、維護及后續(xù)管理。該公司由山東魯珠集團認繳貨幣出資3000萬元人民幣、寧陽縣國有資產(chǎn)管理局代表縣政府認繳貨幣出資2000萬元人民幣組建，注冊資本5000萬元人民幣。

寧陽縣政府只參股不控股，對此，孔令國認為：“這樣既符合PPP模式的規(guī)定，又消除了我們的顧慮，充分體現(xiàn)了縣政府注重風險分擔，讓我們感受到了政府的誠意。”

SPV（特殊目的公司）成立后，山東魯珠集團立即成立了一支專門的隊伍來運作項目，從集團中抽調(diào)技術(shù)和管理人員充實到特殊目的公司中去，從而使魯鑫水務(wù)在成立之初就具備了完善的組織架構(gòu)和高效的項目運作能力。

武啟軍表示：“引汶工程項目通過運用PPP模式，把政府的政策意圖、社會目標和社會資本方的運營效率、競爭壓力結(jié)合起來，充分提供了公共產(chǎn)品供給效率。魯珠集團為了實現(xiàn)設(shè)定的績效目標，更快地獲得合理收益，必定激發(fā)其整合全生命周期人力、物力、財力資源，節(jié)約成本，縮短建設(shè)期，并通過先進的技術(shù)和科學的管理提高項目質(zhì)量和效率，創(chuàng)新經(jīng)營，提高技術(shù)和管理能力，確保項目高效運營，實現(xiàn)管理成本的最優(yōu)化。”

據(jù)悉，該項目目前已正式開工建設(shè)，部分工程如月牙河水廠已基本建設(shè)完成，準備投產(chǎn)使用。

山東魯珠集團董事長趙建國表示：“作為本地龍頭企業(yè)，在側(cè)重經(jīng)濟利益的同時，也希望為當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展提供部分公益性事業(yè)服務(wù)，以提升企業(yè)形象、逐步擴大企業(yè)發(fā)展空間。我們將抓住機遇，及時與政府溝通合作，促進了本項目的順利進行。”

示范項目亮點

采用打包組合方式保證合理回報

作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，經(jīng)營性成了PPP項目合作中的短板。

寧陽縣引汶工程項目采用PPP模式打開了突破口，項目創(chuàng)新性地采用打包組合的方式，將無收益的水庫、灌渠等基礎(chǔ)設(shè)施與收益性較強的水廠、電站結(jié)合起來，保證了項目的合理回報，也吸引了不少實力雄厚的社會資本方前來投標。據(jù)測算，該項目水廠收入、設(shè)施租賃收入、發(fā)電收入等預計年營業(yè)收入2.1億元，具有較強的投資回報能力和抗風險能力。

寧陽縣引汶工程項目與社會資本方約定的合作期為30年。由于項目合作期長，需要靠后期運營的收益來彌補前期的投資。為了能在較長的合作期內(nèi)實現(xiàn)平穩(wěn)運行，圓滿實現(xiàn)項目目標，項目已經(jīng)引入第三方咨詢機構(gòu)，從整體規(guī)劃、過程監(jiān)督和技術(shù)咨詢等方面給予技術(shù)和政策上的指引。

同時，也充分考慮不可抗力因素對項目的影響，如汛期對水利設(shè)施造成的損失，雖然在合同中有明確的規(guī)定，自然災害等不可抗力因素帶來的損失由雙方共同承擔，但由于其長期性，合同也無法做到面面俱到，一旦合作期間出現(xiàn)問題，雙方找不到解決問題的明確辦法，如果協(xié)商達不成一致，很容易引發(fā)合作中止甚至失敗。

武啟軍表示：“我們認為應該在項目推進過程中繼續(xù)完善績效管理方法和動態(tài)調(diào)價機制，PPP項目不是一場婚禮，而是一段婚姻，不能一蹴而就，而是政府和社會資本在長期合作中共同探索磨合，最終達到經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的高度統(tǒng)一。”

示范項目優(yōu)勢

被納入財政部示范項目后，融資問題迎刃而解

在當前企業(yè)融資難、融資貴的大環(huán)境下，由于PPP項目規(guī)模大，投資回收時間長，又涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一些金融機構(gòu)所提供的利率較高的貸款并不適用。

孔令國表示：“作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，需要較低的貸款利率才能夠維持其運轉(zhuǎn)，而商業(yè)銀行和金融機構(gòu)的貸款利率普遍偏高，給項目融資工作帶來了一定的阻礙。”

同時，由于新成立的特殊目的公司（SPV）——魯鑫水務(wù)發(fā)展有限公司在資質(zhì)和經(jīng)驗上并沒有優(yōu)勢，融資方也不愿將資本投入到這樣一個新生項目中來。基于以上因素，項目的運作一度陷于遲滯。

在PPP模式下，融資是企業(yè)而非政府的責任，然而為切實推進項目落地實施，寧陽縣財政局充分發(fā)揮職能作用，在SPV公司融資過程中積極開展協(xié)調(diào)工作。首先是引汶工程項目被財政部納入第二批PPP示范項目范圍。在成為示范項目后，立即有多家金融機構(gòu)前來對接，主動要求合作。借助財政部PPP示范項目的契機，項目已經(jīng)獲得了農(nóng)業(yè)銀行1億元的授信額度，并與工商銀行達成了5～6億元融資意向。其次是積極參加項目推介，先后參加多場省、市各級PPP項目推介會，將引汶工程項目放在更高的平臺，推向更廣的資本市場。同時，積極協(xié)調(diào)項目與山東省設(shè)立的1200億元的PPP引導基金進行對接洽談，目前，魯鑫水務(wù)已經(jīng)和PPP引導基金中的建銀城投達成了合作意向，該基金擬出資1.5億元入股SPV公司。政府方對SPV公司融資工作的支持和幫助，大大推動了項目落地實施進程。