制造業轉型升級：“十二五”成效評估與“十三五”發展對策

胡遲

一、制造業轉型升級的成效評估

“十二五”期間，我國制造業在復雜嚴峻的背景下實現了中高速增長。2013—2015年，規模以上工業增加值年均實際增長8%。分門類看，制造業年均增長9%。自2010年超過美國之后，我國一直保持著全球制造業第一大國的地位。目前我國制造業占全球制造業的比重已近1/4。在500余種主要工業產品中，我國有220多種產量位居世界第一。我國當前用低于世界6%的水資源和9%的耕地，生產出了接近全世界一半的主要工業品，其中包括粗鋼（美國產量的8倍，世界的50%）、水泥（世界的60%）、煤炭（世界50%）、汽車（超過世界的四分之一）、工業專利申請（美國的1.5倍）。中國還是世界上最大的船舶、高速列車、機器人、隧道、橋梁、高速公路、化纖、機械設備、計算機和手機的生產國。我國的特高壓輸變電設備、百萬噸乙烯成套裝備、風力發電設備、千萬億次超級計算機等裝備產品技術水平已躍居世界前列。

從深層看，“十二五”時期，我國制造業的轉型升級取得了積極的進展。2016年4月，德勤旗下的全球消費者及工業產品行業小組聯合美國競爭力委員會發布《2016全球制造業競爭力指數》報告顯示，中國在全球制造業競爭力領域排名第一，美國位居第二。德勤曾在2010年和2013年兩次發布《全球制造業競爭力指數》，中國兩次均排名第一；但據該報告預測，未來五年中國的競爭力將有所下降，到2020年排名將下滑至第二位。美國將超越中國成為全球制造業最具競爭力國家，德國仍將占據第三的位置。報告表明，中國和印度在勞動力成本和材料方面仍有較大優勢。在勞動力生產效率上，中國的加速度快于發達經濟體。在實體基礎設施方面，中國正在快速趕上，比如，中國的交通運輸基礎設施和互聯網滲透率展現出了強勁增長的勢頭，尤其是互聯網普及率從2004年的7%大幅增長至2014年的49%，增幅高達600%。2016年4月13日，IMF公布上半年《全球金融穩定報告》。在談及重要新興經濟體中國時，報告指出在經濟轉型和應對某些金融部門風險方面，中國已經取得了顯著進展，中國的經濟再平衡正在取得成效。

從產業經濟學角度看，產業結構是一個復雜而具有密切內在聯系的復合有機體。制造業的轉型升級，從橫向看，首先是指自身的發展；從縱向看，則涉及制造業與其它產業之間的協調。動態地看，既需要衡量轉型升級的過程，也需要考察轉型升級的效果。以結構指標衡量，“十二五”時期制造業轉型升級的成效體現在以下方面。

1.發展提質增速，一是工業單位勞動產出上升較快，2015年，全國規模以上工業人均主營業務收入達117.4萬元，與2012年98.8萬元的水平相比，三年內提高了18.6萬元，提高18.9%。二是高技術產業快速增長，2013—2015年，高技術產業增加值年均增長11.4%，增速高于全部規模以上工業3.4個百分點；主營業務收入和利潤總額年均分別增長9.9%和14.4%，增速分別高出全部規模以上工業3.6和10.2個百分點，體現出在創新驅動發展戰略下，高技術產業帶動作用明顯增強。

2.產業結構呈現積極變化。高技術產業比重連年上升，且上升幅度逐年遞增，2013—2015年，高技術產業增加值占全部規模以上工業的比重依次為9.9%、10.6%和11.8%；裝備制造業成為工業比重最大的行業，2015年在全部規模以上工業中的比重為31.8%；消費品制造業比重不斷上升，2013—2015年增加值比重依次為24.5%、25.1%和26.1%；高耗能行業及上游采礦業比重逐年下降，2013—2015年，六大高耗能行業比重依次為28.9%、28.4%和27.8%，采礦業比重依次為12.4%、11%和8.6%，顯示出工業經濟發展過度依賴資源的狀況正在得到改善。

3.智能制造成為創新驅動的新引擎。2015年，新型、智能化、自動化設備和高端信息電子產品成為新增長點。新能源汽車、工業機器人、智能電視、智能手機的產量分別比上年增長161.2%、21.7%、14.9%、11.3%，自動售貨機、售票機產量成倍增長，太陽能電池（光伏電池）、光纖、光纜、光電子器件、動車組、城市軌道車輛、安全自動化監控設備、電子工業專用設備等產品產量均實現兩位數快速增長。

4.能源利用效率不斷提高，節能降耗成效顯著，2011—2015年，全國單位GDP能耗分別比上年降低2.0%、3.6%、3.7%、4.8%和5.6%，降幅一年比一年擴大，累計降低18.2%%，超額完成“十二五”節能減排16%的規劃目標。特別是2015年，除單位GDP能耗以外，單位GDP電耗比上年降低6.0%，全國規模以上工業單位增加值能耗比上年降低8.4%，這三個指標均為2005年實行節能降耗約束性管理以來降幅最大的，節能降耗成效十分顯著。

5.從產業之間的關系看，服務業躍升為第一大產業，2012年，服務業增加值在GDP中的比重為45.5%，躍升為國民經濟第一大產業。2013-2015年，服務業年均增長8.1%，比GDP年均增長高出0.8個百分點。2015年，服務業增加值比重進一步上升至50.5%。2015年，我國新登記注冊服務業企業占全部新登記企業總數的80.6%。服務業就業人員占全部就業人員比重為42.4%，服務業稅收占比達54.8%。2013-2015年，我國服務進出口總額[年均增長14.9%。我國服務貿易總額已躍居世界第二。

6.創新驅動作用顯著，一是研發經費投入強度再創歷史新高，2015年，我國研發經費投入總量為1.4萬億元，目前我國已成為僅次于美國的世界第二大研發經費投入國家。2015年我國研發經費投入強度為2.10%，已達到中等發達國家水平，居發展中國家前列。二是創新資源進一步向企業集聚，企業創新活力競相迸發，2015年，我國企業研發經費占全社會研發經費支出的比重為77.4%，規模以上工業企業研發經費支出首次突破萬億元。三是科技創新優化產業結構，規模以上工業企業新產品開發為改善產品的市場結構奠定了基礎。2014年規模以上工業企業實現新產品銷售收入14.3萬億元；新產品銷售收入占主營業務收入的比重為12.9%，比2012年提高1個百分點。在我國經濟增速換擋期，以電子及通信設備制造和醫藥制造為代表的高技術制造業總體呈現穩中有進的發展態勢，為優化我國工業產業結構奠定了基礎。

二、制造業持續轉型升級的對策

2015年5月，國務院正式印發了《中國制造2025》，部署全面推進實施制造強國戰略，這是我國實施制造強國戰略第一個十年的行動綱領。我國之所以在“十二五”規劃的收官之年頒布該規劃，是基于以下三點考慮：一是應對全球新一輪科技革命和產業變革所需。近幾年，世界各國都相繼采取了很多措施來推進新一輪產業革命。我國政府在方面也需要一個應對的藍圖。二是金融危機后各國對制造業的發展都出現了一些新的動向。發達國家的再工業化取得實質性進展，新興發展中國家的產業調整步伐也在加快，我國作為第一制造大國也需要有應對的措施來提升自身產業的競爭力。三是經過六十多年的發展，尤其是改革開放三十多年的發展，我國制造業已經取得了巨大進步，在許多非常重要的領域已經具有了全球的競爭力，但我國還需要繼續從“制造大國”向“制造強國”轉變。

從國際比較的角度考察改革開放以來我國制造業的發展歷程，可以發現，我國制造業迄今為止的發展趨勢與典型工業化國家的一般規律基本吻合，同時也表現出追趕國家的一些特點。從已經出現的行業峰值時點看，與國際經驗吻合度較高。目前，我國制造業正處在從產業鏈低端向高端“爬坡過坎”的關鍵性階段，既有前所未遇的挑戰，也有前所未見的機遇。在新一輪的全球產業鏈重組過程中，我國制造業同時面臨來自歐美發達國家與周邊國家的雙重競爭壓力。金融危機后，歐美等發達國家紛紛推出重振制造業的國家戰略和計劃。相比之下，“中國制造2025”是根據我國的實際情況，把握新一輪產業的戰略機遇，結合我國基礎和未來的產業發展以及工業強國的目標，總體做出的考慮。“十三五”時期，制造業的轉型升級需要在“十二五”時期成效的基礎上，按照《中國制造2025》規劃提出的發展路徑持之以恒地繼續推進，以最終實現從“制造大國”向“制造強國”的質變。

（一）把智能制造作為轉型升級的主攻方向

當前，發達國家為了打造國家制造業競爭新優勢，正積極推進高端制造業再升級，智能制造、網絡制造日益成為生產方式變革的重要方向，跨領域、協同化、網絡化的創新平臺正在重組制造業創新體系。德勤與中國機械工業聯合會2013年調研200家制造企業所發布的首份中國智造現狀及前景報告也顯示，我國智能制造處于初級發展階段，同樣也是大部分處于研發階段，僅16%的企業進入智能制造應用階段；從智能制造的經濟效益來看，52%的企業其智能制造收入貢獻率低于10%，60%的企業其智能制造利潤貢獻低于10%。當前，要從以下方面入手推進智能制造。

1.把握五大發展方向試點推進

要根據智能制造特點，分類開展流程制造、離散制造、智能裝備和產品、智能制造新業態新模式、智能化管理、智能服務等重點行動。這6個方向各具針對性。一是針對生產過程的智能化，更準確的說是生產方式的現化化、智能化。在以智能工廠為代表的流程制造、以數字化車間為代表的離散制造分別選取5個以上的試點示范項目。二是針對產品的智能化，體現在以信息技術深度嵌入為代表的智能裝備和產品試點示范。也就是把芯片、傳感器、儀表、軟件系統等智能化產品嵌入到智能裝備中去，使得產品具備動態存儲、感知和通信能力，實現產品的可追溯、可識別、可定位。根據通知，在包括高端芯片、新型傳感器、機器人等在內的行業中。三是針對制造業中的新業態新模式予以智能化，也就是所謂的工業互聯網方向。在以個性化定制、網絡協同開發、電子商務為代表的智能制造新業態新模式推進。比如，在家用電器、汽車等與消費相關的行業，開展個性化定制試點；在鋼鐵、食品、稀土等行業開展電子商務及產品信息追溯試點示范。四是針對管理的智能化。在物流信息化、能源管理智慧化上推進智能化管理試點，從而將信息技術與現代管理理念融入企業管理。五是針對服務的智能化。以在線監測、遠程診斷、云服務為代表的智能服務試點示范。服務的智能化，既體現為企業如何高效、準確、及時挖掘客戶的潛在需求并實時響應，也體現為產品交付后對產品實現線上線下（O2O）服務，實現產品的全生命周期管理。上述五個方面，縱向來看，貫穿于制造業生產的全周期；橫向來看，也基本囊括了我國制造業中的傳統和優勢項目。

2.從機器人智能裝備開始突破

智能制造涵蓋智能制造裝備、智能制造系統、智能制造服務，智能制造裝備是智能制造發展的核心突破點。發達國家制造升級的過程中，是以機器人為核心的智能裝備作為抓手，我國從從“中國制造”走向“中國智造”也不例外，機器人不再是簡單代替人工作業，實際上是改變人類的生產方式，幫助各行業提高生產效率和產品質量，實現節能增效的現代化生產及管理。一方面，機器人產業的發展與國家從“制造業大國”向“制造業強國”的轉型相契合。繼2013年我國首次超過日本成為全球第一大機器人市場后，2014年我國繼續蟬聯這一桂冠。國際機器人協會數據顯示，2015年我國工業機器人銷量達到5.6萬臺左右，增長54%，遠高于全球工業機器人27%的銷量增速。在“十二五”期間，國家亦是針對機器人產業出臺多項政策，在智能制造的大勢下，政策紅利有望繼續釋放。另一方面，90%尚未實現智能制造的中小企業，將是機器人應用的潛力市場，也是未來的發展方向。目前，我國機器人的主要應用在市場汽車、電子電氣、食品飲料、塑料橡膠等細分行業，但我國作為制造業第一大國， 自動化升級所衍生的需求也應實現供給多元化。這一判斷是基于對中小企業在智能化升級過程中的比較優勢。對于用戶個性化和定制化需求，中小型企業有很大的增長空間，其能對產品設計、生產過程和服務流程進行再設計，根據收場靈活動態調整方向，從而實現貼近客戶需求，智能化生產的目標。

（二）用先進標準倒逼“中國制造”升級

當前，推動制造業轉型升級和跨越發展，標準升級須先行一步。通過行業標準引領產業方向，無疑也是供給側結構性改革的重要內容，有利于改善供給、擴大需求，促進產品產業邁向中高端，是實現我國制造業由大變強的關鍵一環。2016年4月6日，李克強總理在國務院常務會議上表示，我們要打一場制造業的攻堅戰，用先進標準倒逼中國制造升級。當天的會議還決定實施《裝備制造業標準化和質量提升規劃》。根據《提升規劃》，以五年為周期，提出兩個階段的目標：到2020年，工業基礎、智能制造、綠色制造等標準體系基本完善，質量安全標準與國際標準加快接軌，重點領域國際標準轉化率力爭從目前的70%以上提高到90%以上，重點裝備質量達到或接近國際先進水平；到2025年，系統配套、服務產業跨界融合的裝備制造業標準體系基本健全，裝備制造業標準和質量的國際影響力和競爭力大幅提升，推動我國從制造大國向質量強國、制造強國轉變。該規劃無疑將為我國實現由制造大國向制造強國升級提供強引擎、注入加速度。

1.提升標準水平

首先要提升創新水平，建立先進標準體系。按照目前我國的標準類別劃分，有國家標準、行業標準、地方標準、企業標準和國際標準。從標準自身水平來說，國家標準的要求最低，最后是企業標準。從全球來看，國際標準的要求其實是最低的，而目前我國標準體系里，采用國際標準還是一個主要方式和任務。換言之，我國標準體系構建的基本要求是達到國際基本水準。如果要構建中國的先進標準體系，無疑要構建一個高于國際標準的標準體系。一方面，要提升國際標準轉化率，使得大多數領域的標準最低要求達到國際“及格”線；另一方面，還應當加快關鍵技術標準研制，加快標準更新，促進技術和產品創新，涌現出大量高于國際標準的國內標準，形成一個引領世界發展的中國標準群，推動中國標準走出去，用中國標準走出去帶動中國制造走出去，促進中國制造從中低端向中高端升級。

2.加大標準化改革力度

首先要改進政府管理方式，要采取新辦法，讓消費者自主選擇。要采取負面清單的管理辦法，除在危害人身安全、國家安全和生命健康等方面設置強制性標準，需要強制執行、嚴格管住外，其他方面要更多讓市場發揮作用。2015年，國務院就部署了我國的標準化改革工作，目的就是希望通過改革的方式，讓我國的標準化體制更加適應現代經濟社會發展的需要。要用先進標準倒逼“中國制造”升級，就需要按照國務院的部署安排，加快實現標準化改革的目標任務，讓標準成為質量的“硬約束”，最終實現倒逼制造業提質升級。

提升中國制造的產品質量，標準是一方面，但在標準還沒有達到的地方，良好的工業文化是關鍵。需下大力氣培育工業文化，使行業所有的參與者都能認真嚴格、善始善終地做好每一個細節，快速地提高裝備產品的質量和可靠性，真正讓用戶放心地使用中國制造的產品。

（三）充分發揮服務業對制造業升級的提振作用

目前，我國已經進入了工業化中后期加速發展階段，這個階段的制造業成長必須依靠大力發展生產性服務業來推動。我國制造業之所以大多處在產業鏈低端，也與我國生產性服務業發展落后于發達國家直接相關。因此，必須從以下方面入手，大力發展生產性服務業為制造業的轉型升級提供強大的牽引與助推。

1.深化分工和合作

轉型升級要走現代制造業和生產性服務業“雙輪驅動”的道路。我國正處在工業化中后期加速發展階段。從國際經驗看，這個階段基本是走現代制造業和生產性服務業“雙輪驅動”和融合發展的道路。這意味著我國既不能沿用傳統制造業和重化工業的老路子，也不能脫離工業孤立地發展生產性服務業，而是要在分工與互動中選擇現代制造業與生產性服務業“雙輪驅動”的戰略，特別要圍繞制造業這個“實體經濟”大力發展生產性服務業，把高端服務元素堅實地嵌入制造業之中，通過生產性服務業促進制造業轉型升級、推動競爭力提升。

2.加強產業融合

要強化生產性服務業對制造業的滲透與支撐。現代產業發展的一個重要特征就是產業融合。當今世界，服務業與制造業、現代農業之間關系越來越密切，在融合與互動中發展。在現代產業體系之中，物質生產需要有相關生產性服務業的投入，其發展壯大亦將生產性服務業特別是金融資本和人力資本作為先導，通過運用及研發、物流、營銷等各環節的協調互動、才能轉化為物質財富。隨著信息技術的廣泛運用，全球制造業正在從“生產型制造”向“服務型制造”轉變，生產性服務業已經成為制成品最重要的投入之一。同樣地，服務方式的實現、服務行為的完成也離不開制造業、制成品這個物質載體。服務與產品互為依賴，共同滿足市場的需求。因此，服務業與制造業是共生共榮、互為融合的關系。我國正致力于走新型工業化道路，推進產業升級，最重要的出路就在于大力發展生產性服務業，并促進生產性服務業與制造業的融合與互動發展。

3.推動產業集聚

要打造一批生產性服務業集聚區或功能園區，以服務業集聚策動制造業升級。集聚發展是生產性服務業的重要特點和趨勢，我們必須順勢而為。我國各級政府現在也十分強調服務業的集聚發展，正在打造各種類型的服務業集聚區。這種把大量服務業企業及相關機構集中于某個特定區域的模式，反映了現代服務業發展的內在要求，也在某種程度上決定了其所在城市的產業輻射力和競爭力。縱觀國內外制造業發展經驗，凡是生產性服務業發達、集群程度高的地區，其制造業也相對發達，競爭力比較強。我國東南沿海地區與中西部地區相比，并無資源上的優勢，但其制造業發達程度遠超過中西部地區，就在于它有比較完善的生產性服務業體系和專業化水平較高的生產性集聚區和功能區。正是這種生產性服務業的集聚發展，通過規模化的知識密集型生產服務要素的嵌入，推動了制造業的升級。

（四）繼續有效化解產能過剩

治理產能過剩業已成為“十三五”時期經濟轉型升級、結構調整過程中必須攻克的難題。未來化解產能過剩要“以史為鑒”，充分借鑒前期的經驗與教訓，政策的制定必須既充分考慮現階段的體制特點與經濟環境，分析前期政策的得失，糾正政策執行中的失效，同時又前瞻未來，與體制改革的目標銜接，從而在執行中不斷提升政策的針對性與有效性。

1.不斷提升調控政策的科學性和預見性

我國化解產能過剩一直以壓縮產能、總量控制為主要手段。這種手段的不足在于僅從供給側出發調節產能過剩，而產能過剩狀況是由供需兩個方面的狀況決定的。從以往經驗看，有關部門對需求預測與實際數據差異較大。這種調控目標與結果一再背離的現象，需要決策部門認真反思。要吸取“越控制總量，投資越踴躍，產能越過剩”的教訓。未來要不斷提升調控手段與政策的科學性和預見性。進一步建立精細化的調控指標體系，差異化不同性質過剩產能的調控方法。

一是建立產能利用率評估和預警制度，首先，提升宏觀經濟走勢的預測水平，減少對微觀經濟的直接管制和干預，將現行企業統計、景氣指數分析與產能利用率評價結合起來，逐步建立起統一的行業產能過剩評估指標體系和預警系統，讓企業和投資者及時準確地了解行業產能及相關信息，理智決策進入或退出市場行為，商業銀行據此控制信貸投向和規模，防止投資過度，規避金融風險；其次，改革“總量控制”的產業政策思路以及建立在此基礎上的項目審批準入制度，最終改審批制為核準制，并且要以能源資源、環境保護和安全生產作為前置性條件，監管方式也應該從前置性審批，轉變為事中和事后的過程監管，提高調控水平。

二是差異化不同性質過剩產能的調控方法，對于不同性質的產能過剩，需要分業施策、多管齊下。對技術落后產能的企業，依照國家法律和法規關停、淘汰，防止這類企業在市場出現短期需求趨旺、價格上漲時“死灰復燃”。對結構性缺陷導致的“低水平”過剩產能實行“有保有壓”的調控措施，利用信貸、財稅、價格等經濟政策杠桿“扶優汰劣”，引導行業內部結構調整；對因購買力水平低、有效需求不足產生的相對性產能過剩和部分行業出現的階段性產能過剩，加強規劃引導，提高企業集中度，引導企業站術進步前沿、順應產品更新換代趨勢進行結構調整。

2.加大政策執法的力度和權威性

從以往政策執行的教訓看，一些設計初衷良好的政策沒有得到有效貫徹執行，或者被政策受力方化解，致使政策未能發揮應有的效果。原工信部部長李毅中曾經表示，政府部門在調控淘汰落后產能上力度還不夠，措施不得力。因此，未來化解產能過剩必須加大監管的力度，不折不扣地執行各項政策法規。一是建立巡視檢查制度，由發改委、工信部等部門組成檢查組，定期巡視檢查。這樣才能發現那些違規未申報的新項目。二是強調行政問責制的使用。鑒于現階段的產能過剩在很大程度上是政府權力干預市場運行所致，因而，行政力量造成的問題現階段還只能用行政的辦法來應對。在這方面，有些地方在治理污染上已經創造了很好的經驗，一些地方政府提出“治河先治污，治污先治官，治官先治人”的鐵腕治污措施，收到很好效果。與此相比，國內還鮮有官員因產能過剩問題受到處罰。因此，下一步要突出行政問責制的作用。強化行政辦法的弊病在于與體制改革的方向“背道而馳”，其執行效率肯定是“非優化”的，但目前環境下的確沒有“最優策略”，而只能退而求其次，并承擔相應的成本。從長期看，行政手段與市場調節兩種工具的運用是一個此消彼長的關系，市場手段有一個循序漸進的發育過程。現行的體制環境決定了行政手段還不可缺少。

3.加快配套政策的改革速度

由于產能過剩的產生與我國經濟環境與體制具有高度的相關性，產能過剩的治理就必須有其它相關配套政策的支持。因此，要進一步深化相關領域的改革來支持產能過剩的治理。一是深化行政管理體制改革。包括重塑中央和地方財政關系和改革地方官員的評價和升遷體系。伴隨新預算法的實施，公眾支出應該更加透明和更好地得到社會監督以避免地方政之間通過各種形式的補貼開展投資和經濟增長方面的攀比。二是完善財稅支持政策。各級財政加大對產能嚴重過剩行業實施結構調整和產業升級的支持力度，完善促進企業兼并重組的稅收政策。三是繼續落實有保有控的金融政策。對整合過剩產能的企業，積極穩妥開展并購貸款業務。大力發展各類機構投資，鼓勵創新基金品種，開拓企業兼并重組融資渠道。四是完善和規范價格政策，深化資源型產品價格改革。按照體現資源稀缺性和環境成本的原則，深化水、電、油、氣、礦等資源價格改革。對鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等高耗能行業，能耗、電耗、水耗達不到行業標準的產能，實施差別電價和懲罰性電價、水價。五是落實職工安置政策。各級政府要將化解產能嚴重過剩矛盾中企業下崗失業人員納入就業扶持政策體系。落實各項自主創業、就業安置政策，切實做好下崗失業人員社會保險關系接續和轉移。

（作者系國務院國資委研究中心 研究員）