新型農村合作醫療保障能力提升途徑探究

田　儀，張奇林，滿　波，樂忠強，安國成，辛林洋，徐　濛

（武漢大學 政治與公共管理學院，武漢 430072）

新型農村合作醫療保障能力提升途徑探究

田儀，張奇林，滿波，樂忠強，安國成，辛林洋，徐濛

（武漢大學 政治與公共管理學院，武漢 430072）

新型農村合作醫療制度是根據我國具體國情，為幫助農民群眾解決醫療費用等相關問題的新政策，它能夠保障農民群眾獲得基本的衛生服務，幫助農民解決因病致貧的問題，促進全面建設小康社會目標的順利實現。新型農村合作醫療制度的保障能力是對其具體實施成效進行判定的一個關鍵性指標，也是促進新型農村合作醫療統籌與完善相應規章制度所需要了解的信息。為深入研究我國新農合的貫徹落實以及執行的保障能力，現對湖北省恩施土家族苗族自治州宣恩縣新型農村合作醫療的補償方案、籌資標準、醫療費用和農民群眾收入等因素與新農合醫療制度保障能力之間的關系進行分析，為完善新型農村合作醫療補償方案以及全省統籌目標的實現提供重要的參考依據，并對全國新農合保障能力的提升提供借鑒。

農村合作醫療；保障能力；農民群眾

0　引 言

新型農村合作醫療制度（以下簡稱新農合）指的是政府相關職能部門帶頭組織引導，廣大農民群眾主動參與的一種新型的醫療互助制度。2012年7月，中央政治局常委以及國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組組長李克強同志主持召開了國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組第十一次全體會議，李克強同志在本次會議過程中提出，必須緊緊圍繞“十二五”深化醫療體制改革關鍵點以及人民群眾的實際需要，構建全方位多元化的醫療保障體制，不斷增強重病大病保障能力，逐漸形成公立醫院運行新機制，將醫療體制改革朝著更加深入的方向推進。

目前，國內對于這一課題的研究主要是集中在借助于政府職能來確保新農合制度在設計與落實過程中的公平性。

本文主要研究新農合保障能力的提升，便于此項德政工程、民心工程能夠持續健康穩定開展。

1　新型農村合作醫療保障能力提升途徑的研究價值與意義

1.1理論意義

新農合制度作為我國農村一項非常重要的醫療保障制度，它的運行關系到廣大農民的切身利益。立足于我國醫療衛生事業體制改革大背景之下，通過調查新農合制度的實施情況，研究其對于緩解我國農民醫療衛生費用過高，看病難問題的作用。本文綜合運用各種研究方法和多個學科知識，獲取大量具有效度和信度的數據和資料，可以豐富發展新農合制度相關理論，為實踐提供良好依據。

1.2實踐意義

新農合制度的實施過程中需要完善什么內容？新農合制度如何能得到長期保障？我國幅員遼闊，經濟發展水平不一，通過實地調查將如何做到因地制宜，最大效用地發揮這一制度的積極作用，如何為提升新農合制度的保障能力提出一些建議。基于這些問題，筆者進行了調研分析，闡述了新農合制度在我國基層醫療衛生機構的保障能力，為政府決策提供依據。

2　新型農村合作醫療保障能力提升途徑的研究目的

通過對政府、醫療機構、新農合管理機構、農民的大量訪談，了解農民和政府雙方籌資出資遇到的問題，了解新農合的實際報銷比例和實際繳費現狀，促進新農合制度長期良好運行。本次調研希望從新農合制度的改革實踐中總結經驗教訓，不斷完善新農合制度，提高農村居民生活水平，促進農民身體健康，維護社會穩定，構建社會主義和諧社會。

3　宣恩縣人口及經濟社會發展狀況

3.1 宣恩縣人口及經濟狀況表

表1　2012-2014年宣恩縣人口數量與經濟發展情況

表2　2012-2014年宣恩縣財政收支情況與衛生事業資金投入

表1顯示，2012-2014年宣恩縣年末人口總數均在穩步增長，年均增長0.8%，農業人口年均增長0.5%。2012-2014年，宣恩縣GDP年均增長率高達20.5%。這期間農民年人均純收入增長較快，年均增速達到了11.2%。

3.2宣恩縣財政收支及衛生投入狀況表

調查結果（見表2）顯示，宣恩縣農業人口城鎮化的步伐開始呈現出明顯加快的趨勢。各個年度的經濟發展情況從整體上來說較為平穩，地區生產總值增長速度較快，但也存在增長不穩定及不平衡的現象。

3.3宣恩縣新農合參合及籌資情況

2012-2014dfadf年共3個年度籌資標準作了3次調整，中央、省及縣級財政補助在逐年提高，個人自籌部分也在逐年提高（見表3）。

3.4宣恩縣新農合制度的運行情況

3.4.1補償政策調整情況

宣恩縣自2012年來補償政策（指住院補償）作了調整（見表4）。

3.4.2歷年基金使用情況

2012-2014dfadf年新農合基金使用情況很不穩定，見表5，尚未讓基金的價值得以發揮。

3.4.3宣恩縣新農合保障能力現狀

3.4.3.1實際住院補償情況

宣恩縣2012-2014年各年度次均住院總費用都保持在1 300元以上，同時反映出不斷提高的趨勢。

表3　宣恩縣新農合各年度籌資標準　　單位：元

表4　宣恩縣2012-2014年度宣恩縣新農合補償政策修訂情況表

表5　宣恩縣2012-2014年度基金使用狀況

2012、2013、2014dfadf年次均住院總費用、次均住院補償額、次均實際住院補償比（%）見表6。

3.4.3.2參合農民疾病負擔情況

針對280名縣級、鄉級和縣級以上醫療單位住院參加新農合的患者進行調查的數據顯示，支付住院費用之前，處于貧困線之下的受調查患者人數為31人，貧困發生率是11.07%；處在貧困線之上的共計249人，為88.93%。當患者支付住院費用后，在受調查患者中能夠發現貧困率大大提高，3年中平均上升幅度為17.14%，這一數據指的是有17.14%的受訪人員由于生病住院而下降到貧困線之下的水平。新農合進行補償之后，在280名受訪患者之中，處于貧困線之下的僅有59人，占21.07%，而處于貧困線之上的為221人，占78.93%。新農合進行補償之后，受訪患者的整體貧困率大幅度下降。新農合補償參保農戶因病致貧的比例高達7.14%。上述數據也從側面反映了醫療費用成為了約1/3受訪患者致貧的主要因素，新農合對于大病住院的農民群眾來說，能夠有效幫助他們解決因病

致貧的問題。

4　宣恩縣新農合保障能力相關因素分析

4.1藥品價格因素

對定點醫院、藥店以及藥品的進價予以對比，能夠得出以下數據信息，2012-2014年15種藥品年度平均價格提升大于15%的較多。見表7。

4.2提高新農合保障能力的優先問題

綜合分析研究結果證實，在這些影響新農合保障能力的各個指標之中，基金使用率一般來說會直接或者間接因為補償方案而出現變化。

4.3醫療總收入、住院補償人員數量、次均住院費與新農合保障的關系

通過分析能夠證實，要提升新型農村合作醫療保障能力，應當對住院人員數量進行嚴格控制，降低次均住院費，從根本上對醫療總收入進行控制，從而在落實新農合補償的過程中確保參保農民自付費用部分所占的比例逐漸縮小。

表6　2012-2014年次均住院費用與補償情況

表7　2012-2014年基本藥品價格對照

4.4政府對新農合的支持

本研究的分析結果顯示，各級政府對新農合的財政補貼大約占據了籌資總額的80%，屬于一個相對較高的比例。而這也給新農合制度的貫徹落實以及平穩實施帶來了基本保障。但必須認識到的是，還有一些問題需要解決。研究過程中，筆者發現，為達到省政府與縣政府下發的任務指標，一些村鎮在籌資過程中出現了墊付的現象，另外，籌資標準的逐漸提高，使縣級政府配套資金以及新農合經辦部門的運行資金額度也處于持續提高的狀態，這也給縣級政府部門帶來了相對較大的財政壓力。

5　結論及新農合保障能力提升途徑

5.1結論

5.1.1宣恩縣人口及經濟社會發展狀況總體良好

通過對宣恩縣2012-2014年社會經濟、人口以及財政收入的實際情況進行分析，能夠了解到宣恩縣社會經濟整體發展形勢良好，農民群眾收入持續提升，政府部門對衛生事業的支持力度不斷增加，有助于新農合制度的貫徹落實。但需要認識到的問題是，宣恩縣財政收入增長速度雖快，但總額卻沒有較大的提升，財政支出相對于收入來說并不平衡，收不抵支的現象比較嚴重。另外，農村群眾收入絕對額不高，在湖北省縣級行政單位中，宣恩縣農民群眾收入水平還處在中下階段。

5.1.2宣恩縣新農合參合率與籌資標準逐漸增加

從宣恩縣開始落實新農合之后，籌資政策便處于不斷優化調整的狀態，各級財政對于籌資的補貼也慢慢增加，同時因為新農合在具體的落實中獲得了較為廣泛的群眾支持，參合率有非常明顯的提升，最終保持在相對穩定的水平。這也在一定程度上提高了新農合對于參合群眾各項醫療費用的實際報銷水平。

5.1.3宣恩縣新農合保障能力有待提升

通過對湖北省宣恩縣新農合保障能力的分析，能夠了解到，新農合具體實施過程應當是一個逐漸完善的過程，宏觀政策的制定要求參保農戶的補償比例與封頂線都達到了一個非常高的標準，從理論方面而言，其保障性較強，但實踐操作時卻存在住院補償比例不高的問題。雖然新農合能夠幫助農民群眾解決因病致貧的問題，但是這一作用的發揮需要多方條件的配合，其實際價值并未真正發揮出來，很多參保農戶的生活負擔、經濟負擔依舊十分嚴重。從新農合保障能力的適度性角度來說，雖然數據內容表明宣恩縣新農合保障能力處于中等水平，但這是從宣恩縣農村GDP以及農民群眾實際收入情況等條件來確定的，這樣的“中等水平”都是根據各類指標相對較低的條件下而確定的。與此同時，從基金積累節余的角度來看，新農合基金使用率不高，節余率較高，根據目前的新農合籌資標準以及基金額度，新農合的保障能力依舊存在非常大的提高空間。

5.2新農合保障能力的提升途徑

針對目前宣恩縣新農合制度的具體落實狀況以及保障水平不高的現狀，根據本文中的研究與分析，筆者提出下列建議，希望能夠提高新農合保障能力，降低參合農民群眾經濟負擔，為社會主義新農村建設發展帶來一定的參考。

5.2.1合理增加籌資標準

隨著新農合制度的推廣實施及不斷完善，2014年參保率已經達到了99%，基本完成了全面覆蓋的目標。本課題的研究表明，在以收定支和收支平衡的基本原則之下，適當地增加籌資標準，提高新農合基金總量，能夠在很大程度上增強新農合的保障水平以及參保農民群眾就醫補償標準。首先，需要構建科學全面的投入增長機制，政府部門應進一步加大對新農合投入的支持力度；其次，應當建立農民群眾個人繳費增長機制，確定更加合理的籌資標準，按照地區農民群眾實際收入以及醫療水平，在準確測算的前提下合理增加個人籌資標準，逐漸增加新農合個人籌資在籌資總額之內的比重；最后，要不斷擴展籌資途徑，比如：可以通過發展集體經濟、爭取社會第三方團體向新農合予以幫助等手段來籌集部分基金。

5.2.2修訂及完善補償方案

通過本文的論述，在籌資標準相對統一的前提下，新型農村合作醫療補償方案往往會在很大程度上對實際的補償金額以及基金平衡產生較大的消極影響。因此，需要根據籌資總金額和過去歷年以來的基金累積結余情況來對補償方案予以優化及完善。另外，對補償方案的優化必須結合當地醫療機構的實際服務能力來確定，應對新農合基本診療目錄以及藥品目錄重新調整，盡可能增加補償范圍與藥品目錄。同時，還應當對財政投入方向進行調整，根據各自不同的分擔比重落實財政補助資金，保證進入新農合基金賬戶之內。應當進一步健全新農合基金管理機制以及監督機制，積極建立合作醫療監督管理委員會，監督管理指定醫療機構以及合作醫療基金，以及報銷和大病補償資金，增強新農合基金的合作透明度，最大限度地保證基金的安全。最后，應當積極積累和總結經驗，完善基金收支使用方案，避免基金透支，應當堅持農民群眾能夠承受且獲得具體實惠的原則，慢慢嘗試降低起付線、提升封頂線等措施的可行性，在一定程度上增加受益面，提高新農合制度對農民群眾的吸引力，讓更多的群眾積極參保。

5.2.3嚴格控制醫療費用

通過本課題的研究分析能夠得知，醫療費用的高低會在很大程度上影響到新農合的保障水平。造成醫療費用持續提升的其中一個關鍵因素便是支付制度相對單一化。因此，需要盡快探索出以醫療服務項目收費和單病種付費為主的創新模式，找到有效控制醫療費用持續提高現象的方式。首先，可積極推廣單病種付費機制，同時按照醫療機構的各種級別來制定出有針對性的單病種付費標準。其次，遵循合理檢查的基本原則，注重其必要性，了解診斷項目是否真正屬于臨床必需，對檢查項目可能對診斷疾病的特異性進行分析；第三，強調其安全性，部分檢查可能存在一定的危險，也可能隨之產生一些不良反應或者并發癥等，必須根據患者的實際身體情況來合理選擇檢查項目。第四，注重其經濟性，在符合上述兩項要求的基礎上應當盡量選擇費用相對更低的檢查項目，避免存在重復檢查等問題。最后，必須構建用藥監測評價制度，針對臨床用藥基本情況構建常態化的監測評價機制，評價的主要內容一般應當包含抗生素使用情況、針劑應用情況、藥品費用情況、用藥、遺囑及收費相符率等。

5.2.4完善經辦機構及監管機制

對新型農村合作醫療經辦單位予以調整，盡快完善相應的監督管理機制，這是確保新農合醫療制度得以順利執行的重要條件。相關研究證實，一部分新農合參保患者在住院以及手術時，存在冒用他人身份、借用他人證件的現象。各級政府部門必須努力整合資源，確保各機構職權清晰，責任落實。此外，應當通過網絡監督和現場監督融合的途徑，采取無縫管理措施，借助于現代信息技術，確保新農合管理中心監審人員能夠實施監督區域內定點醫療機構患者，應當對患者每天的藥品、醫療費用等情況實時監控。另外，監督管理人員應當對定點醫療機構住院患者實施現場管理，定期到轄區內指定醫療機構抽查參保患者，檢查參保患者的處方是否與新農合專網中的記錄保持一致，檢查患者的病歷記錄與實際病情是否一致，檢查醫療機構落實新農合制度的具體情況。

5.2.5提高基層醫療機構服務水平

新農合制度的實施在很大程度上推動了基層醫療機構的發展，但就當前的鄉鎮衛生院的實際情況來說，鄉鎮衛生院及村級衛生室的軟硬件條件依舊落后，很多農民群眾都難以獲得非常便利且高水平的醫療服務，這也對新農合制度的推廣實施帶來了非常大的阻礙。因此，必須致力于促進基層醫療服務機構服務水平的提升。一方面，要通過各種渠道籌集資金優化鄉鎮醫療服務機構的軟硬件環境，加強基礎設施建設，配置完善的醫療設備，招聘更多的專業醫療服務人員，進而真正地構建能夠為參保農民群眾帶來較好醫療衛生服務的醫療體系；另一方面，必須逐步強化定點醫療機構的管理工作，對相關管理規章制度予以完善和調整，盡可能地簡化就醫報賬流程，對醫療費用與藥品價格進行嚴格管控。

5.2.6進一步完善立法建設

不管何種制度的落實都應當有法律法規的保障，政府財力支持若失去了政策法規的保障，便非常容易產生“長官意志”。缺乏編制保障會因為管理者的人事更換而造成大起大落，對工作方案的連續性帶來非常大的影響。因此，新農合應當盡快納入法制管理。國家政府必須盡快出臺統一規范的新農合法規，明確新農合實施辦法，規定相關的保險組織，明確基層合作醫療機構的相關職能，清晰規定參與合作醫療各方的基本權利與義務，規定醫療服務人員的選拔方式與具體職責等。另外，還需要清晰規定以下法律關系：政府行為的法律責任、資金籌措的法律責任、醫療機構的法律責任、執法監督和獎懲等。各地必須在新農合制度實施的基礎上制定出符合當地特色的實施辦法，借助于相關法律法規的建設完善，對政府行為予以規制確保新農合制度能夠得以規范、持續發展。

6　結 語

本文通過對新農村合作醫療制度提出及推廣實施以來的研究成果予以分析，并在這一條件下以湖北省宣恩縣為例，對該縣新農合制度落實以來的社會經濟發展狀況、新農合參保狀況、籌資情況以及保障水平的具體情況及影響因素做出了相對全面的問卷調查，對新農合醫療保障能力的適度性予以測定，最終了解到新農合對于農民群眾因病致貧能夠起到非常好的緩解性。但其中依舊存在一些問題，比如：整體籌資水平不高、補償方案設計不科學、存在大量基金使用結余、理論補償和實際補償之間存在一定差距和保障水平提升有限等。通過對新農合保障能力的適度性測定的具體結果進行分析，雖然數據表明宣恩縣新農合保障能力處于相對適中的狀態，但這是由于宣恩縣農村GDP基數不大、農民群眾收入不高等因素造成的。通過本課題的研究分析，筆者提出以下建議：合理上升籌資標準、優化及完善補償方案、減小藥品收入在醫院整體收入中所占的比例、嚴格控制醫療費用、加強新農合監督體系的構建以及提高基層醫療機構服務水平等。

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.14.151

R197.1

A

1673-0194（2016）14-0204-04

2016-06-12