關注土地抵押風險為報告使用者保駕護航

文/徐峰

?

關注土地抵押風險為報告使用者保駕護航

文/徐峰

土地使用權抵押評估在土地估價業務中占有較大的比重，是估價行業比較重要的項目，是房地產估價機構業務收入的主要來源。抵押業務主要面對的是銀行和信托機構等金融機構。隨著時代的發展和法制的逐步完善，這些金融機構會對估價機構提出越來越高的要求，以達到降低其金融風險的目的。在這種新形勢下，如何在土地估價報告中突出土地抵押物可能存在的風險，讓報告使用者更多關注風險提示的內容，滿足金融機構的新要求，使他們能夠順利地完成土地抵押貸款工作，并保障資金的安全呢？

一、關注有償出讓的土地使用權

開發商通過政府 “招拍掛”出讓取得土地使用權后，會將土地使用權抵押以獲得貸款，繼而進行開發建設。在抵押前，金融機構會讓估價機構出具一份土地抵押估價報告，作為抵押貸款額度的參考依據。筆者認為，估價行業所出具的這份土地抵押估價報告，既是土地價值的參考，也是提示各種風險的估價報告，讓金融機構能有效地防范風險并作出貸款前的預判。

（一）土地閑置情況的提示

開發商取得土地使用權進行開發建設時，由于資金、市場、宏觀政策等因素，土地可能會成為閑置土地。根據《閑置土地處置辦法》（以下簡稱《辦法》）規定：閑置土地，是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權，有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。對已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足三分之一，或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發建設滿一年的國有建設用地，也可以認定為閑置土地。

擬抵押的出讓土地使用權為若干年前取得的，估價師現場查勘時尚未動工的，估價師在土地抵押估價報告中就要告知土地閑置原因，譬如是屬于政府、政府有關部門的原因造成動工開發延遲的，還是因自然災害等不可抗力導致的，或者是由于開發商自身的資金問題、變更規劃設計等原因造成的。土地被認定為閑置后，若設有抵押權的，市、縣國土資源主管部門在擬訂閑置土地處置方案時，應當書面通知相關抵押權人。

由此可見，《辦法》取消了銀行作為抵押權人在擬定閑置土地處置方案過程中的參與權。在閑置土地的處置過程中，金融機構失去了在擬定處置方案過程中主動保護自身權益的機會。而一旦土地被認定為閑置土地，金融機構的抵押權就會受到威脅。

《辦法》中對閑置土地有兩種方式處理：其一，對未動工開發滿一年的，由市、縣國土資源主管部門報經本級人民政府批準后，向國有建設用地使用權人下達《征繳土地閑置費決定書》，按照土地出讓或者劃撥價款的百分之二十征繳土地閑置費。土地閑置費不得列入生產成本。對這類閑置土地，估價師在報告中要披露市、縣國土資源主管部門報經本級人民政府批準后，向國有建設用地使用權人下達的《征繳土地閑置費決定書》，以及繳納土地閑置費的情況。

其二，對未動工開發滿兩年的閑置土地，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城市房地產管理法》的規定，報經有批準權的人民政府批準后，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權。閑置土地設有抵押權的，同時抄送相關土地抵押權人。若估價師調查核實為此種情況，應調查是否有《收回國有建設用地使用權決定書》，并在估價報告中披露所了解和收集的信息。

無論何種原因被認定為閑置土地的，一定要在土地抵押估價報告中對所了解的情況作出描述，讓報告使用者盡量了解閑置及如何處理的情況，這樣作為貸款方的金融機構才能對貸款風險進行預判。

（二）土地出讓合同相關條款的提示

1.出讓土地的交付條款。土地出讓合同中有一條款：“出讓人同意在XXXX年XX月XX日前將出讓宗地交付給受讓方，出讓人同意在交付土地時該宗地應達到凈地。”這條款主要關注的是出讓方是否按時交付土地，是否按照合同約定的土地條件出讓給受讓方。

估價師在現場勘察時要對這些必要條件進行充分的調查，取得相關的證據資料，在土地抵押估價報告中要加以提示：如果出讓方不能履行合同，短時間內對抵押物的價值影響不大，而對金融機構來說，要考慮是放款的時間；如果是土地條件不能滿足合同約定，那就要把是否繼續履行合同調查清楚并在報告中詳述。另外，還需要特別提示金融機構，因抵押物價值可能存在瑕疵，在貸款額度上要更加謹慎。

2.出讓金（地價款）的支付條款。在國有建設用地使用權出讓合同中，對出讓金的支付金額、繳付期限等有明確的條文約定，并有未如期支付出讓金的違約責任條款。估價師在土地抵押估價報告中，對出讓金的支付情況需作詳細的描述，特別是對未能履行合同的，一定要對可能存在的違約金、滯納金等以及若超過延期付款期限可能產生的后果（如合同所約定的違約條款及涉及合同法的相關法律條文）作出詳盡的風險提示。

3.出讓土地開工時間等條款。在國有建設用地使用權出讓合同中有這樣一個條款：“受讓人同意本合同項下宗地建設項目在XXXX年XX月XX日之前開工，在XXXX 年XX月XX日之前竣工。”此條款使出讓方和受讓方明確了建設項目的開工時間和竣工時間。在土地出讓合同中，如果合同雙方因特殊情況未約定、規定動工開發日期，或者約定、規定不明確的，政府有關部門認定動工開發日期一般以實際交付土地之日起一年（為限）。實際交付土地日期以交地確認書確定的時間為準。

在我國，建設項目必須在取得建設規劃許可證和建設施工許可證后才能進行施工建設。作為土地抵押估價報告，估價師應在報告中提示金融機構：該建設項目是否已經取得兩證，或者受讓人是否已經向規劃、建設等政府部門提交了該建設項目的相關申請資料。在土地抵押估價報告中應明確建設項目在估價期日是否按照合同約定的時間開工。未開工的建設項目，估價師除闡明是何原因導致未能開工外，還應在報告中提示金融機構，請他們進一步了解開工的具體時間。

二、關注政府儲備土地的使用權

土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用的目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。在政府儲備土地抵押的風險提示中，首先是對儲備土地是否有土地使用證，產權是否清晰予以提示，其次要提示其用地指標和條件是否為規劃部門批準，再次要提示政府儲備土地抵押程序參照劃撥土地使用權抵押程序執行，即須經具有審批權限的土地行政管理部門依法辦理抵押登記手續，最關鍵的提示就是政府儲備土地設定抵押權時，其價值按照市場評估價值扣除應當上繳政府的土地出讓收益來確定。

三、關注城鎮劃撥土地的使用權

我國《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定，劃撥土地上應該有建筑物，這樣才符合劃撥土地的土地使用權可以抵押的條件。可見，雖然劃撥土地的土地使用權可以抵押，但劃撥土地使用權在無地上建筑物、附著物的情況下，不能設定抵押。很明顯，劃撥土地使用權不能單獨作為抵押物設定抵押，必須和土地上的建筑物一起抵押。因此，做劃撥土地使用權的土地抵押估價報告時，在報告中對劃撥土地使用權的這個特性要明確說明，就是抵押物為土地和建筑物，處置的時候也要房和地一起處置，不能分割。《城市房地產管理法》規定：抵押人在以劃撥方式取得的國有土地使用權上設定抵押的，須經有關人民政府審核批準，未經批準，不得抵押。但此項操作在登記實踐中增加了抵押人申請登記審批的負擔，難以操作。因此，國土資源部在《關于劃撥國有土地使用權抵押登記有關問題的通知》中規定：以國有劃撥土地使用權為標的物設定抵押，土地行政管理部門依法辦理抵押登記手續，即視同已經具有審批權限的土地行政管理部門批準，不必再另行辦理土地使用權抵押的審批手續。

在土地抵押估價報告中，估價師要加以提示：劃撥土地使用權須經具有審批權限的土地行政管理部門依法辦理抵押登記手續，并且還要披露地上建筑物的抵押情況。

根據《擔保法》中規定，拍賣劃撥的國有土地使用權所得的價款，在依法繳納相當于應繳納的土地使用權出讓金的款額后，抵押權人有優先受償權。《城市房地產管理法》規定：設定房地產抵押權的土地使用權是以劃撥方式取得的，依法拍賣該房地產后，應當從拍賣所得的價款中繳納相當于應繳納的土地使用權出讓金的款額后，抵押權人方可優先受償。

評估劃撥土地使用權的抵押價值，應該評估出該宗土地設定為出讓土地使用權情況下的市場價值，以及應繳納的政府土地收益，包括土地使用權出讓金及市政基礎設施建設費用。因此，關于劃撥土地使用權的風險提示中除了要披露其特性和在抵押過程中應當注意的事項，還必須明確告知報告使用者，該價值是否已經扣除了政府土地收益，以避免金融機構放貸的金額與之不相匹配。

四、關注集體建設用地的使用權

《物權法》規定：鄉鎮、村企業的建設用地使用權不得單獨抵押。以鄉鎮、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的建設用地使用權一并抵押。鄉鎮、村企業不能僅以集體所有的建設用地使用權抵押，但可以將鄉鎮、村企業的廠房等建筑物抵押，以廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的建設用地使用權一并抵押。

從上述法律規定中可以看出，集體建設用地使用權是可以抵押的，但集體土地上必須有建筑物，在以集體土地抵押的同時必須把建筑物一起抵押。這就要求在土地抵押報告中對建筑物抵押情況予以詳細描述，對可能存在的風險也要作出相應的提示。此外，這項提示主要涉及發生貸款壞賬需要處置抵押物時，現行法律會發生（如在過戶等環節）的一些制約和限制，這些必須在土地抵押估價報告中作出必要的風險提示。報告使用者可以根據所給提示對其是否適合抵押作出合理的判斷。

綜上所述，金融機構等在辦理土地使用權抵押擔保貸款過程中，應留意國家相關政策變化，制定切實可行的管理方案，防范金融風險。應優先選擇經濟發展前景好、土地市場活躍的地區，并且選擇升值潛力大或預期收益高的地塊作抵押。

本文列舉了幾種類型的土地作為抵押物的風險提示的關注點，在土地抵押估價報告的“需要特殊說明的事項”中應加以描述或者披露。筆者從估價師的專業角度披露擬抵押物的貸款風險，金融機構等報告使用者可以針對這些風險作出是否貸款、貸款成數及貸款期限等合理判斷。在實踐中還會有更多的風險存在，筆者將個人認為比較重要的關注點進行了羅列，意在提醒同行在做土地抵押估價報告時，進一步關注土地抵押的風險，使報告真正對使用者起到保駕護航的作用。

作者單位：（上海城市房地產估價有限公司）