國家應盡早出臺土地出讓續期實施細則

文/文博

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國家應盡早出臺土地出讓續期實施細則

文/文博

溫州宅地使用權續期事件經媒體報道后，引起學界廣泛談論，中央政府部門開始介入調研。據國土部官員介紹，4月20日，國土資源部、浙江省國土資源廳組成聯合調研組赴浙江省溫州市調研住宅土地使用權20年到期后的延長問題。在一些法學界人士看來，溫州宅地續期事件焦點在于要盡快出臺司法解釋。

一、官媒呼吁嚴格落實《物權法》

溫州宅地續期事件發酵數天后，三大中央級媒體終于一起發聲，呼吁盡快出臺相關規定。《人民日報》刊發《土地使用年限到期居民要交出讓金嗎》，文章提問：與老百姓生活密切相關的住宅建設用地使用權期限到期后，如何處理？是否需要再次繳納出讓金？該文引述中國社科院法學研究所研究員孫憲忠的話稱，《物權法》第一百四十九條第一款規定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。”這里所說的“自動續期”，含義就是無條件地續期，不需要補交費用，也不需要再次辦理不動產登記手續，自動地繼續合法使用土地。

新華社發表《住房土地使用權到期了該怎么辦？相關部門人士表示物權保護將不斷完善》一文表示：溫州房屋20年土地使用權到期事件引發社會高度關注，溫州并非孤例，全國有多地出現類似現象。該文表示，在強調法制社會的今天，首先需要明確的是，要堅持有法必依，嚴格落實物權領域的立法成果，增強人民群眾對國家物權制度的信心，另一方面，針對《物權法》規定并不詳盡的現實，應通過充分吸取民意及規范的程序，盡早出臺關于土地出讓續期的實施細則，緩解公眾焦慮。

中央政法委機關報《法制日報》也刊發了署名文章《溫州國土局不懂的并非只有物權法》，對溫州住宅用地續期問題表達了觀點。該文表示，住宅土地使用權續費問題關系到全國幾乎每家每戶的切身利益。從表面上看，溫州市國土局打算征收房價約三分之一的土地出讓金似乎只涉及當地幾百戶房屋所有權人的利益，但一旦這一“先行先試的改革”產生誤導，獲得肯定并推廣，那么無論產權是20年、40年還是70年，全國所有房屋所有權人的利益都將普遍受到影響。該文稱，在我國，土地使用權、房屋使用權是公民依照《憲法》、《物權法》規定享有的基本權利，涉及擴大、減少或限縮公民基本權利的法律，必須由全國人大制定，國務院和地方人大都無權就此立法，更何況地方政府及其部門了。因此，該文直接表示：“溫州土地金續費事件”也反映了一些政府官員法制素養和媒介素養的雙重缺失。

目前最為關鍵的是：溫州房屋20年土地使用權到期事件發生后，“土地續期”是否會對房地產市場產生影響？會否影響房價？會否影響消費者的購房預期？針對這些問題，筆者采訪了業內有關專家。專家指出，國內的物業土地使用年限會影響未來的房地產發展，特別是部分年限已經過半的二手房，如果續期費用過高，很可能影響房價，如果續期不明確，也可能影響百姓購房。

二、溫州“土地證續期”并非個例

媒體報道，溫州出現20年住宅用地使用權年限到期后，購房人要花幾十萬元“延期”。溫州市國土局表示，“收取幾十萬元出讓金才能續期”是對信息的誤讀。溫州市區一批20世紀90年代初期的住宅用地使用權到期面臨續期的問題，基層國土部門在實際操作過程中無法可依、無章可循，不能辦理相關續期手續。事實上，此次溫州“土地證續期”案例，在深圳、青島等地早已出現。對土地和住房市場化實現形式探索更豐富的深圳，15年前就已出現此類現象，近十多年來也屢屢有“續期”的案例見諸報端。

有關專家認為，之所以“溫州案例”備受關注，不在于“自動續期”要不要繳費，而在于續期價格太高，被認為超出百姓承受的范圍，對房地產市場的格局會產生重大影響。它究竟會否對房地產市場產生影響？將產生怎樣的影響？中原地產首席分析師張大偉表示，住宅土地使用權到期如何續期，被認為是埋在未來房地產市場的一顆“地雷”。若以后土地使用權續期繳費的制度逐漸明朗，二手房價格隱含的土地價值將逐步顯性化，二手房價格應會對土地成本作出反映。

目前來看，雖然溫州出現的到期房源比較少，但未來這類房源會越來越多，需要盡快頂層設計，制定好相關政策。從未來發展看，續期補費已經是必然，如果補費過高，將影響房地產作為投資品的價值。整體來看，房地產在進入非完全短缺期后，投資屬性已經降低。所以，對于如何續期如果不給出明確答案，一定會影響百姓購房，特別是那些使用期還剩幾年的房子。20世紀90年代之前，改革開放較早的城市出讓了一些使用權期限為20-30年的土地，如何續期，影響這些房子的交易。70年產權的房子，要到2050年前后才會有第一批到期，目前狀況基本不會影響這類房產的交易。

針對土地使用權到期究竟該怎么續期，專家指出，無論是《城市房地產管理法》第二十二條的規定，即“除因公共利益需要收回到期土地，其他續期申請都應予以批準”，還是2007年《物權法》提出“自動續期”的法律規范，都應被看作上位法和中央層面的“頂層設計”。另外，專家還指出，低價續期應是主流。以土地批租制的樣板香港為例，新界地區所有土地官契在1997年到期，政府決定所有業主不必補繳地價，自動獲得50年土地租契的延期，即延伸到2047年。雖然不需補交地價，但業主按年必須向政府繳納一筆“地租”，標準為年度租金評估值的3%。例如，一套價值1000萬元的住房，每年產生30萬元租金，地租是9000元，即續期費只要9000元，這是非常劃算的。

三、住宅到期事件提高了產權保護意識

大家為什么對溫州住宅用地到期事件如此關注？因為它關系到每一個城鎮家庭的切身利益。2007年10月1日起施行的《物權法》第一百四十九條對此有規定：住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續期，依照法律規定辦理。該土地上的房屋及其他不動產的歸屬，有約定的，按照約定，沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規的規定辦理。

從立法的本意和邏輯看，住宅用地的“自動續期”應該是無條件的，亦即是無償的，非住宅用地到期后的續期則是有條件的。如果二者的續期都是有條件的，作為一項基本法，就不會專門區分住宅用地與非住宅用地，分兩款來分別作出規定。也就是說，如果住宅用地的自動續期是有條件的、有償的，那么，《物權法》第一百四十九條第一款和第二款第一句應該合起來，變成一款：“建設用地使用權期間屆滿后的續期，依照法律規定辦理。”但事實并非如此。非住宅用地續期的“條件”，應由法律規定來界定。首先是《土地管理法》。上一輪的《土地管理法》修改是2004年8月28日，早于《物權法》的頒布。新一輪《土地管理法》的修改已列入十二屆全國人大常委會立法規劃的第一類項目，“十三五”期間有望完成。《土地管理法》作為下位法，不能超越作為上位法的《物權法》。因此，對住宅用地的自動續期不應再設定任何條件。但為了回應全社會的關切，可以加上“無償”二字，即明確規定，“住宅建設用地使用權期間屆滿的，無償自動續期”。但對于非住宅用地的續期，可以設定具體條件。

總之，溫州住宅到期事件，已經充分喚起人們的產權保護意識，基于此，土地使用權到期后究竟該怎么續期，直接關系到老百姓的切身利益。草根層面對此充斥著民粹式的批評，而業內一方，或主要抓住《物權法》在“自動續期”上的語焉不詳不放，呼吁盡快發布細則，或呼吁借著到期的契機，向“年租制”和房產稅等現代公共財政轉型。眾說紛紜時，需要追根溯源，這樣才能看清問題的本質，進而找到解決的答案。而最根本的還是國家盡早出臺土地出讓續期實施細則，這才是減少爭議、順利續期的唯一出路。

作者單位：（山東省臨沂市園林局）