自管公房管理面臨的問題及對策

文/賈廣葆

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自管公房管理面臨的問題及對策

文/賈廣葆

自管公房，是指國家劃撥給國有企業(yè)、事業(yè)單位所有，以及單位自籌資金購建、管理、出租、維修的房屋。從歷史角度來看，主要分兩種類型：一種是全民所有制單位所有并自行管理的房屋。全民單位自管公房是全民所有制公有房屋的一部分，其房產(chǎn)來源，主要是解放后由各個單位自行建造的，也有部分接收自舊政府的、向私人購買的以及對私營工商業(yè)進行改造時投資加入企業(yè)的。一種是集體所有制單位所有并自行管理的房屋。集體單位自管房屋的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是集體所有制公有房屋，其房產(chǎn)來源主要是單位購置或投資建造，其住宅的產(chǎn)權(quán)，即擁有權(quán)、占有權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)歸單位所有。

一、自管公房管理使用存在的問題

近幾年各地一些單位自管公房的管理、使用、經(jīng)營、租賃，存在一些突出問題。

（一）產(chǎn)權(quán)觀念淡薄

工礦企業(yè)、單位利用國家劃撥土地或企業(yè)單位閑置空余地或經(jīng)批準另辟他地開發(fā)建造的、作為福利以實物工資的形式分配給職工居住的自管公房，其房屋產(chǎn)權(quán)理所當然地屬于工礦企業(yè)、單位集體所有，但一些單位把自管公房當成可有可無的資產(chǎn)隨意處置，有的甚至把單位十幾萬平方米職工住宅當成“包袱”，拱手送給一些民營物業(yè)服務(wù)企業(yè)，其換取的代價僅僅為安排單位房產(chǎn)管理部門即將退休的老職工，美其名曰“捆綁移交”。而一些民營物業(yè)服務(wù)企業(yè)即以每人2萬-3萬元不等的價位一次性買斷單位老職工幾十年工齡，而將其房租收入、房改產(chǎn)權(quán)補償盡攬入囊中。

（二）市場意識缺失

自管公房一般都處于城市的中心地段區(qū)域，交通便利、配套設(shè)施完善、社會資源齊全，其房屋、土地均具有較高的市場價值和市場升值潛力，而自管公房的管理者認識不到其真正市場價值。一些自管公房住戶利用其房屋所處廣場、商業(yè)區(qū)、學校、道邊等中心區(qū)域，不經(jīng)產(chǎn)權(quán)單位的同意，私自改變房屋居住使用性質(zhì)，轉(zhuǎn)租他人開店進行經(jīng)營活動，賺取高額房租差額；一些轉(zhuǎn)制、破產(chǎn)企業(yè)棄管自管公房，被一些住戶作為有利可圖的資源，私下轉(zhuǎn)讓甚至公開倒租倒賣；一些獲取到自管公房的民營物業(yè)服務(wù)企業(yè)，利用自管公房所處區(qū)位的優(yōu)勢，把一些老舊住宅、非住宅舊房動拆遷，搞土地一級整理后掛牌競拍土地經(jīng)營中標，獲取自管公房所占土地再開發(fā)權(quán)，開發(fā)建設(shè)商品房，賺取房屋土地最大利潤，致使自管公房土地的土地開發(fā)權(quán)旁落。

（三）管理法規(guī)缺失

現(xiàn)行的自管公房缺乏法規(guī)規(guī)范。由政府接管，國家經(jīng)租、收購、新建并由房地產(chǎn)管理部門直接管理的“直管公房”，不僅有國家、各省市一系列管理制度制約，而且有具體的管理使用維修辦法和詳細規(guī)范的《城市公有房屋管理規(guī)定》和《公房租賃合同》；而自管公房，既沒有國家、各省市人民政府的政策，又沒有具體的管理規(guī)定辦法，就連《城市房地產(chǎn)管理法》、《物業(yè)管理條例》、《土地管理法》以及一些部門性法規(guī)、規(guī)定，其涉及自管公房管理的條文也很少見。一些城市中，大的國有企事業(yè)單位、大學、醫(yī)院等，只能參照直管公房的管理規(guī)定政策和有關(guān)條文，選擇性地作一些原則性規(guī)定，致使自管公房產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍、租賃使用、過戶變名、轉(zhuǎn)讓買賣、購買產(chǎn)權(quán)、征收拆遷、危房改造、管理維修管理無章可循、無規(guī)可使、各行其是、任其發(fā)展。

（四）機構(gòu)設(shè)置五花八門

一是各企事業(yè)單位、高校、醫(yī)院房管機構(gòu)的設(shè)置五花八門。有的大型企事業(yè)單位和高校、醫(yī)院比較重視，把自管公房當作本單位國有資產(chǎn)，設(shè)置了專門機構(gòu)和專職人員，如設(shè)立房管處、房管科和房管所，把本單位的自管公房納入國有資產(chǎn)范疇統(tǒng)一管理；有的中型企事業(yè)單位在其他機構(gòu)中設(shè)置了專職的房管人員，把房管業(yè)務(wù)統(tǒng)一納入其他科室代為管理，如總務(wù)科、辦公室、福利科、生活服務(wù)公司等；有的小單位不設(shè)專門房管機構(gòu)和專職房管人員，更談不上上門收取房租和維修房屋了。

二是自管公房主要存在四種類型。一類是經(jīng)過房改個人買斷產(chǎn)權(quán)的“房改房”；二類是沒參加房改，仍繳納房租的使用權(quán)房；三類是企事業(yè)單位改制、轉(zhuǎn)制、脫鉤、破產(chǎn)、倒閉等，把自管公房產(chǎn)權(quán)連同單位相關(guān)職工一并移交給民營物業(yè)服務(wù)企業(yè)，或劃撥給下屬脫構(gòu)企業(yè)；四類是按房政政策規(guī)定，生活配套設(shè)施不全的老舊房屋和一層住宅不得出售給個人的自管公房，這類房屋由于居住條件比較差，其大部分房屋的使用權(quán)幾經(jīng)輾轉(zhuǎn)，早已不由原單位職工居住，或轉(zhuǎn)給家人或租給他人居住，其沿街、沿馬路一部分一層住宅則成為經(jīng)營用房。由于產(chǎn)權(quán)類別多樣、產(chǎn)權(quán)個人、單位、民營物業(yè)公司穿插其間，給自管公房管理、使用、經(jīng)營以及維修造成極大困難。

二、加強自管公房管理使用改革發(fā)展的對策

（一）解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，清理整頓，厘清家底，摸清存量

一是進一步解放思想，轉(zhuǎn)變陳舊觀念，從過去計劃經(jīng)濟時代傳統(tǒng)的自管公房管理方式中解放出來，不斷增強自管公房的產(chǎn)權(quán)戶籍和國有資產(chǎn)意識，充分發(fā)揮市場特有的機制，不斷對自管公房管理經(jīng)營模式進行改革，轉(zhuǎn)制引進全新的物業(yè)管理模式，樹立自管公房良好的物業(yè)形象和推行規(guī)范的物業(yè)管理服務(wù)。

二是對自管公房進行全面的摸底調(diào)查、清理整頓，厘清家底，摸清存量，并進行分門別業(yè)、造冊建檔。對于成小區(qū)、數(shù)棟、整棟、成批當作“包袱”移交給社會上物業(yè)服務(wù)企業(yè)的，應(yīng)分清房改產(chǎn)權(quán)房和租賃房，防止單位自管公房資產(chǎn)流失。在此基礎(chǔ)上，單位無力管理的，可通過契約合同的形式，委托給物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理。由于城市改造，自管公房的拆遷產(chǎn)權(quán)補償和房改購買產(chǎn)權(quán)的資金應(yīng)由自管公房產(chǎn)權(quán)單位全權(quán)享有。對于單位企業(yè)改制剝離后的原房屋管理機構(gòu)或后勤部門或經(jīng)營公司等，可將自管公房劃撥給改制后的機構(gòu)，其房屋租金收入以及城市改造拆遷產(chǎn)權(quán)補償費、房改產(chǎn)權(quán)購買等有關(guān)費用由該機構(gòu)全權(quán)享有。要統(tǒng)一辦理移交手續(xù)，建立移交檔案，做到單位資產(chǎn)不流失。對承租職工及其家人擁有自管公房的使用權(quán)的部分房屋，可以按房改規(guī)定向承租職工及其家人出售，購買人獲得房屋全部產(chǎn)權(quán)。出售自管公房所得收入用于本單位企業(yè)自管公房的危房、險房的改造和翻建。

三是實施自管公房維修養(yǎng)護的市場化、社會化。對所需維修的房屋進行市場公開招標，積極引進社會上具備資質(zhì)的專業(yè)維修隊伍，簽訂維修合同，明確雙方權(quán)利責任義務(wù)，確保維修質(zhì)量。

（二）實行自管公房所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分離

所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分離，是自管公房改革創(chuàng)新的必由之路，即鞏固所有權(quán)，放寬使用權(quán)，搞活經(jīng)營權(quán)。在自管公房單位集體所有權(quán)不變的前提下，住房的住宅使用權(quán)、租賃權(quán)不變，但住房的使用權(quán)、租賃權(quán)可以讓渡為經(jīng)營權(quán)，尤其是門面住宅改商業(yè)經(jīng)營，非住宅、不可售的自管公房的市場化經(jīng)營活動，產(chǎn)權(quán)單位、使用權(quán)住房、經(jīng)營人員按經(jīng)濟效益比例進行“三方”分成，也可按協(xié)議市場化租金收取，產(chǎn)權(quán)方也可以入股自管公房，共同按股份執(zhí)行。

一是一些廠礦、高校等單位自管公房傳統(tǒng)的、低效的“有房而租、坐等上門”、“收收房租、修修補補”的工作方式和經(jīng)租模式已經(jīng)不能適應(yīng)市場和住房的需求，必須盡快轉(zhuǎn)制和引進真正的、規(guī)范的、市場化的、全新的物業(yè)管理新模式。

二是由廠礦、高校、企事業(yè)單位設(shè)立房產(chǎn)行政管理部門，從機構(gòu)設(shè)置到人員配備、從管理內(nèi)容到管理要求、從管理人員工資福利待遇到房產(chǎn)管理維修等，均實行單位統(tǒng)一的行政管理體制，因此，自管公房由行政管理體制向產(chǎn)權(quán)化管理體制改革，是自管公房管理體制改革的必然趨勢。

三是自管公房及其土地具有巨大的價值。因此，使長期實行的房產(chǎn)實物管理形態(tài)向房產(chǎn)及土地價值管理形態(tài)轉(zhuǎn)變，讓價值規(guī)律和市場需求來調(diào)節(jié)價格，是自管公房管理形態(tài)的改革目標。

四是自管公房的基本屬性、使用價值、市場功能發(fā)生了重大變化，顯然，自管公房也應(yīng)建立統(tǒng)一、規(guī)范、開放、合同契約競爭有序的房地產(chǎn)市場，充分發(fā)揮市場特有的機制，不斷對自管公房的經(jīng)營管理模式進行創(chuàng)新改革，實現(xiàn)自管公房資源的最佳配置。

五是由被動管理型向主動服務(wù)型轉(zhuǎn)變。針對自管公房的棄管、無人管理、低效管理以及租戶隨意轉(zhuǎn)租、擅自轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等現(xiàn)象，自管公房的單位應(yīng)與自管公房租賃人洽談協(xié)商，議定協(xié)議租金，并通過契約合同的形式固定。在物業(yè)管理維修服務(wù)上，要結(jié)合房屋產(chǎn)權(quán)的不同狀況，開通網(wǎng)上費用收繳、網(wǎng)上維修申報、網(wǎng)上交流溝通。通過細致周到服務(wù)達到各方滿意和多贏效果。

（三）引入市場機制，創(chuàng)新自管公房管理新路徑

一是房屋“吞吐”。“吞進”舊有房產(chǎn)，經(jīng)過翻修，“吐出”翻建房產(chǎn)。主要針對城市中心區(qū)域沿街、廣場四周、大型公建周邊等一些年久失修的舊有房產(chǎn)，動員收購原住房有償搬出，另行安排住所，在不違背原先規(guī)劃的條件下，由產(chǎn)權(quán)單位進行翻建整修，將一、二層住宅改為公建門面房出租，產(chǎn)權(quán)單位按市場價格收取協(xié)議租金。

二是置換盤活。通過以舊換新、以小換大的置換方式，取得租賃房或房改房的房屋產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)單位利用自管公房獨特的區(qū)位優(yōu)勢同開發(fā)商合作，在不違背原規(guī)劃的條件下，可以拆舊翻新舊房、險房、危房，也可以舊區(qū)、棚戶區(qū)改造的方式，進行土地一級整理，收儲土地，經(jīng)土地出讓競拍中標繳納土地出讓金后，進行市場化的商品房開發(fā)。

三是集資改造。可以采取單位職工集資改造建房的辦法，利用拆除舊房、險房、危房騰出的土地以及舊房周邊單位空余的土地，經(jīng)過規(guī)劃部門的正式批準，提高房屋容積率或建設(shè)保障房。房屋建成后，除原有住戶住房補償和單位職工以房屋成本價取得住房外，還可按照住房保障中心安排的比例將住房上交政府，統(tǒng)一分配給住房困難的居民。

四是聯(lián)合開發(fā)。由自管公房產(chǎn)權(quán)單位一方利用其舊房拆遷后的土地，同開發(fā)商聯(lián)合開發(fā)后，按比例分成房屋。房屋建成后，單位自管公房原住房分成的房屋，已房改的舊房相應(yīng)取得新住房的產(chǎn)權(quán)，享有使用權(quán)的住戶在舊房動遷時按規(guī)定繳納產(chǎn)權(quán)補償費購買的房屋，取得相應(yīng)新住房的產(chǎn)權(quán)，未繳納產(chǎn)權(quán)補償費的住房仍按原住房每月繳納房屋租賃費。開發(fā)商分成的房屋，均作為市場商品房對外銷售。

（四）統(tǒng)一制度規(guī)定，加強業(yè)務(wù)指導

一是針對本地區(qū)實際狀況，統(tǒng)一制定單位自管公房管理辦法和租賃合同，配齊房管機構(gòu)人員。因地制宜，加快制定一整套行之有效的自管公房管理制度和辦法，使自管公房管理使用做到有法可依、有規(guī)可循。

二是自管公房管理辦法的主要內(nèi)容：1.統(tǒng)一辦理房地合一的不動產(chǎn)證書，即房地產(chǎn)權(quán)屬證書，這是自管公房產(chǎn)權(quán)單位唯一有效的房屋產(chǎn)權(quán)法律憑證。2.房屋產(chǎn)權(quán)變更、用途改變、房屋買賣、房改買產(chǎn)權(quán)等，必須辦理房屋產(chǎn)權(quán)變更手續(xù)。3.實行房屋租賃制度，統(tǒng)一制訂、印刷自管住房租賃合同、業(yè)主公約以及租賃雙方發(fā)生爭議時的處置規(guī)定等。4.制定使用和維修相關(guān)規(guī)定。5.制定房屋拆遷相關(guān)規(guī)定。

三是對于一些大型國營企事業(yè)單位，可設(shè)置或恢復(fù)隸屬于后勤或行政部門的專門房管機構(gòu)，配齊專職的房管人員和相應(yīng)的維修養(yǎng)護職工隊伍，也可統(tǒng)一采用市場化的物業(yè)管理。對于一些改制脫鉤的國企事業(yè)單位的自管公房，可以將一些自管公房住房剝離劃分給房管機構(gòu)，剝離改制的機構(gòu)可調(diào)協(xié)物業(yè)管理企業(yè)，收取一部分尚未房改的自管公房租金和接收房改出售的住房維修資金以及物業(yè)管理服務(wù)費用。對于一些歷史久遠的公立醫(yī)院、大專院校的自管公房，可在醫(yī)院、學校后勤行政部門設(shè)置專門的房管科，或在行政辦公室內(nèi)設(shè)置房管機構(gòu)，配齊精干的專職房管人員，其物業(yè)管理可實行市場化的服務(wù)。對于一些中小單位，且經(jīng)過房改，所管面積分散零散的，可委托物業(yè)管理企業(yè)管理，但尚未房改的房屋租金及房屋拆遷產(chǎn)權(quán)補償?shù)氖杖霊?yīng)由單位控制。

作者單位（∶大連市房地產(chǎn)經(jīng)濟學學會）