地震行業研究所深化改革所面臨的問題與思考

中國地震局地質研究所　閆彥

地震行業研究所深化改革所面臨的問題與思考

中國地震局地質研究所閆彥

本文借助決策支持和數據挖掘方法，分析歸納出地震行業研究所改革過程中面臨的兩大問題：中國地震局管理問題和研究所自身發展問題。在此基礎上提出地震行業研究所應該在此次國家公益類事業單位分類改革中找到自己的準確定位，確立清晰的發展戰略，在崗位設置、隊伍組織、管理機構配置、職責劃分、制度建立、運行機制確立等方面進行一體化的配套改革。

一、研究思路與方法

目前，關于中央級公益性研究所深化改革的相關討論越來越多，人們的關注點散落在體制、制度、人員、經費、科研等各個方面。如何從這些繁雜的關注點中選取和地震部門研究所息息相關的角度，搜集有價值的數據資料，凝練成決策信息，提供給管理者以參考，成為本文的研究出發點。

（一）研究方法

政策研究方法較多，常用的有文獻資料法、調查問卷法、實地調研法、統計分析法等。本文嘗試將目前廣泛用于信息技術的數據挖掘與決策支持理論引入到政策研究中來，希望能夠給傳統的政策研究帶來新的思路。

數據挖掘技術是指非平凡地抽取數據中隱含的、先前未知的、潛在有用的知識，具體操作過程為：建模完成數據挖掘過程；從源數據中發現模式或聯系；利用已知模式進行項目管理和計劃實施；理順工作流程，對后續工作進行方向性指導。

決策支持技術是基于數據挖掘的基礎之上，幫助人們進行決策的信息系統，一般需要經歷三個階段：情報、分析和決定。

（二）建立研究模型

在本文中，我們基于決策支持的三個階段，綜合運用多種分析手法，建立起分析決策模型：

（1）面向對象確定與改革有關的信息集合；

（2）歸納核心信息與決策要素；

（3）對決策要素進行發展預期分析。

圖1　分析決策模型

二、地震行業研究所面臨問題

根據中國地震研究領域的發展要求，本次深化改革過程中，地震行業研究所的發展方向為建立“職責明確、評價科學、開放有序、管理規范”的現代科研院所制度。以此為目標可以發現，我們遇到的改革難點來源于兩個方面：

一是上級管理部門即中國地震局管理變革帶來的；

二是研究所自身發展變革帶來的。

根據數據模型，我們將這兩個方面確定為研究對象。

（一）中國地震局管理問題

中國地震局所屬研究所有5個：中國地震局地球物理研究所、中國地震局地質研究所、中國地震局地殼應力研究所、中國地震局地震預測研究所、中國地震局工程力學研究所。對這5個行業研究所的管理可以歸納為兩個杠桿的管理：行政杠桿和經費杠桿。

1.行政管理杠桿的改革

地震行業研究所屬于我國傳統的事業單位管理模式，是在計劃經濟體制下發展起來的行政事業一體化體制，政事不分、管辦合一是其基本特征。中國地震局與研究所之間是行政隸屬關系，可以通過各種行政手段干預研究所運營。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，國家對事業單位發展的要求是管辦分離，政事分離，逐步實現事業單位的法人治理結構，公辦事業單位與主管部門理順關系和去行政化。《中共中央、國務院關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》中也提出，公益類科研機構要堅持社會公益服務方向，探索管辦分離機制。

地震行業研究所涉及到的政務管理主要包括發展規劃、機構設置、財政分配、人員編制、招生規模、教育培養等。在目前管理體制下，中國地震局行政化手段滲透在各個環節。與此相配套，研究所內部也按照中國地震局司室的組織管理架構設置相應的管理部門和行政級別。這種模式特點在長期的管理歷程中發揮了重要的作用，比如：利于行政事務上傳下達、方便行業內人才定向培養、具備較強的資源統籌配置能力等。行業研究所與高等院校的本質區別為對行業的科技支撐作用，不可能像高校一樣探索完全脫離行政干預的自主管理模式，我們只能在國家深化改革大局的背景下，在推行融入式發展模式的形勢下，摸著石頭過河，探索適合我們自身發展的改革道路。

今后一段時間，管辦分離將會成為地震系統落實行業研究所管理自主權，重塑中國地震局與5個研究所之間關系，推動雙方協同治理的改革途徑。同時，這也為中國地震局重新定位管理角色提出了新的挑戰，即如何在慣有的行政管理模式下，摸索出一條適合中國地震局事業單位健康發展的新的管理方法？明確哪些“管”需要與“辦”分離，哪些“管”是正常的行政管理職能？分類分布進行改革，不搞“一刀切”，是中國地震局目前亟待解決的問題。

2.經費管理杠桿的改革

（1）確定決策核心要素

中國地震局每年的中央財政收入擁有非常龐大的預算體系。經過對各類經費進行數據挖掘，“公益性行業科研專項”、“中央級公益性科研院所基本科研業務費專項”、“中央級科學事業單位修繕購置專項”三項經費被納為本研究模型的決策核心要素。挖掘過程如下：

①比較各項經費與研究所的流向關系

基本科研業務費、科研單位修購專項經費是專門針對研究所設立的經費項目。公益性行業科研專項雖是面向整個地震系統，但因其科研創新的性質與研究所的工作契合度更高，研究所獲得的部分更為顯著。經統計，“十二五”期間，公益性行業科研專項累計撥款中流向5個研究所的經費為占總額度67%。

②比較各項經費對研究所事業發展影響

中國地震局研究所預算收入一般可分為人員經費、住房改革、公用經費、財政性項目和建設性項目5大類，其中人員經費、住房改革和公用經費的核定沒有太大的彈性空間，建設性項目指向性明確，唯有財政性項目承擔了“3+1”工作體系的科研創新保障。

“十二五”期間，中國地震局向5個研究所撥出財政性項目經費中，公益性行業科研專項、基本科研業務費、科研單位修購專項三項經費占研究所財政性項目經費收入總額的57%。可見，這三項經費的額度浮動將直接影響當年研究所的科研事業發展狀態。

③比較各項經費與科研關系密切程度

相對于其他類別資金，公益性行業科研專項、基本科研業務費、科研單位修購專項三項資金直接作用于科研事業發展，能積極帶動研究所科研熱情，提供更自由的科研方向，為學科發展和科研環境改善提供強有力的經費保障。

（2）核心要素改革問題分析

根據2014年出臺的《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》要求，到2017年止，除保留對中央級科研機構和高校實行穩定支持的專項資金以外，通過撤、并、轉等方式按照新的五個類別對現有科技專項經費進行整合，不再保留優化整合之前的經費渠道。

中央級公益性科研院所基本科研業務費專項、中央級科學事業單位修繕購置專項因其特殊性被保留，而對地震系統影響最大的，便是支撐中國地震局研究所經費來源20%的地震行業科研專項被取消。從2007年以來，行業專項一直是支撐我們地震行業科研前沿發展的重要渠道，產出了一大批在國內、國際具有一定影響的基礎研究和應用研究成果，提高了地震研究所的核心競爭力。未來科技支撐資助結構如何調整，中國地震局將出臺何種配套政策以保障改革平穩過渡，維持此前較高的科技產出水平，是經費管理杠桿改革的重要問題與難點。

（二）研究所自身發展問題

根據《中共中央、國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》文件精神，將從事公益服務的事業單位細分為公益一類和公益二類（見表1）。

中國地震局5個研究所目前還沒有明確劃歸分類，但是突出問題已經顯現出來。

1.相關配套政策延遲問題

完善的配套政策是順利推進改革的保證。目前，事業單位分類改革總體要求已經提出，組織人事、收入分配、社會保障、財政管理等配套政策也在陸續推出，但是配套實施細則還不十分完善。在配套政策空窗期，難免會造成不同分類導致的各種不平衡矛盾，這將成為制約改革順利推進的瓶頸。主要體現在以下4個方面：

（1）收入平衡問題

公益一類事業單位與其他公益類事業單位相比，績效考核更加困難。事業單位績效考核正在全國范圍內推廣實施，但績效考核體系的完善還需要時間探索。由于公益一類事業單要立足服務“均等化”的純公益性工作，績效考核中很難有服務數量、利潤等硬性指標。而公益二類則可以開展一些生產經營活動，有一定服務數量和利潤指標。因此，公益一類事業單位在設計考核標準時，較難形成統一意見，從而導致制度空窗期人員收入下降。

（2）人才流失問題

與其他公益類事業單位相比，公益一類事業單位留住人才更加困難。一方面，績效工資差別導致的公益一類事業單位員工相對較低，容易引發人才的流失。另一方面，根據規定，“對公益一類事業單位根據正常業務需要，財政給予經費保障；對于公益二類，根據財政收支情況，財政給予經費補助，并通過政府購買服務等方式給予支持”，公益一類事業單位資金來源渠道不如二類廣泛，在人才引進方面將存在資金不足的問題。

（3）新老制度對接問題

表1　從事公益服務的事業單位分類情況

2015年出臺的《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，從根本上改變了傳統的養老制度模式，從單位保障變為社會保障。而養老保險由于涉及的人員較多，資金籌集和支付量大，我們在具體實施過程中需要審慎協調相互間的利益關系，比如老中新三類人員的平穩過渡問題、人員流動特別是流向社會后社會保障制度的連續與銜接問題等。如果能實現平穩過渡和有效對接，將有望借此機會解決一直以來存在的事業單位“能進不能出”問題和因人設崗問題。

（4）地震安評隊伍工作重心轉移問題

地震行業進行事業單位改革的重點之一是地震安全性評價的行業管理職能的改革。地震安全性評價工作不僅是可以產生經濟效益的橫向合作類項目，更是地震系統對國家民生工程提供科技服務的重要職能體現。地震行業研究所如何在保證這一項社會公益服務質量的基礎上，平穩并入公益類事業單位？面對安評工作改革前后帶來的收入差距落差，如何才能保持安評人才隊伍的穩定？需要相關配套政策的出臺。

2.管理能力現代化問題

黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革總目標之后，中國地震局黨組結合工作實際，提出了推進防震減災治理體系和治理能力現代化的總目標。對于研究所而言，突出矛盾體現在管理能力現代化方面。

（1）研究所之間以及研究所內部均缺乏統一的科技資源配置平臺。由于沒有建立起完善的科技信息、技術交流和資源共享平臺和共享機制，導致科技資源未實現整體優化配置，科技數據的采集統計未達到科學、及時、準確的要求。

（2）從事行政管理工作的專業力量不足。隨著行業對管理職能的要求日益增加，管理崗位的履職標準在逐步提升，管理人員由過去的服務型角色逐步轉化為管理型角色。而作為現代化研究所的管理人員，僅具備專業的崗位素質還遠遠不夠，必須兼具行業特點，對地震科技也要有所了解，這樣才能在管理中融會貫通，切合地震事業發展實際。

三、探討改革思路

基于前期調研結果，建議在深化改革進程中關注以下3個關鍵發力點。

（一）定位要準確

此次公益類事業單位分類涉及到每一個事業單位的切身利益，進入何種類別序列，將直接影響到單位今后的發展和職工的命運。地震行業研究所需要綜合考慮現有的運行模式、工作職能、財務收支等情況，按照不同類別事業單位分類管理的要求，做出綜合分析，理性判斷，形成自己的初步選擇和定位。

中國地震局管理層也可以把握這一機會，重新梳理各研究所的主流方向和核心事業，建立確保定位的穩定發展又能適時調整的動態管理機制。

（二）戰略要清晰

研究所發展應確立清晰的發展戰略，高屋建瓴地引導單位沿既定方向不斷發展。

一是要發展自己的特色，在越來越專的領域研究得越來越精。繼續穩步推進在構造地質學與地震構造環境方面的優勢，同時培育新的生長點，爭取形成在國內和國際獨具特色的、有重要影響力的拳頭型領域。

二是要向系統大融合的方向發展。和系統內其他研究所建立聯合研究機制，形成優勢互補、集成發展的科研共同體。利用其他行業的科技資源，建立跨單位、跨行業的長效協作機制，聯合組隊共同開展有關太空、深海、高原、地球內部等科學考察和重大研究計劃。如目前正在與中船重工研究所聯合開展的極低頻探地工程項目、積極參與的北斗衛星相關項目以及中國地震局設立的喜馬拉雅系列計劃項目等，都將成為地震行業研究所拓寬發展方向的重要契機。

三是要優化課題研究方向，建立動態的、科學的、民主的選題定題機制。地震行業研究所要緊緊圍繞主流和核心事業選定實施任務或研究課題，利用中國地震局近期重點培植的“川滇試驗場”等類型的綜合性科研項目的機會，借助中央級公益研究所基本科研業務費設立配套資金，爭取在熱點領域或地區有所突破。在國家調整國家重點研發計劃專項資金之后，中國地震局可以建立地震系統重點發展項目儲備庫，先期利用局管經費轉化為項目啟動經費進行初期孵化，培養成熟的研究團隊和研究思路。

（三）體制要協調

管理體制是確保事業持續、快速、健康發展的關鍵，要在崗位設置、隊伍組織、管理機構配置、職責劃分、制度建立、運行機制確立等方面進行一體化的配套改革。具體包括：

（1）探索建立健全法人治理結構

應國家深化改革要求，地震行業研究所作為面向社會提供公益科研服務的事業單位，可以借鑒企業法人治理結構的做法和經驗，探索建立事業單位法人治理結構，建立與社會主義市場經濟發展和民主政治建設相適應，功能完整、結構合理、運行高效，有利于促進地震事業單位和公共服務事業健康發展的新的管理體制和運行機制。

（2）深化人事管理制度改革

近年來，地震行業研究所配套國家政策出臺或修訂了一系列人事管理辦法，起到了一定的激勵作用。今后應以轉換用人機制和搞活用人制度為核心，以健全聘用制度和崗位管理制度為重點，繼續建立權責清晰、分類科學、機制靈活、監管有力的事業單位人事管理制度，加快推進職稱制度改革。

（3）完善績效工資管理配套政策

雖然國家尚未對津補貼的具體規范界限進行明確劃分，項目績效是否應該納入津補貼的規范范圍也沒有定論，但是我們需要認識到項目績效的對于地震行業研究所人才穩定而言的重要性。要在盡快完善公益分類的基礎上，落實事業單位績效工資改革的配套政策，把績效工資考核評估體系科學合理化，在不違背國家規定的前提下，最大程度保障科研人員的工作積極性。只有合理地利用項目績效杠桿，才能更好地讓科研人員對于工作的積極主動性得到充分體現，同時用能者多勞的思想起到對他們的激勵促進作用。

（4）穩定人才隊伍

中國科學院和其他行業研究所在事業單位改革過程中出臺了許多人才配套政策，如中國科學院提出人才引進計劃、人才培養計劃、人才激勵計劃、國際人才計劃和人才專項計劃，人才分為A、B、C三類，分別給予入選者人才專項經費50萬元-700萬元不等，用于科研啟動及組建團隊等費用，用人單位負責組織人才計劃的終期評估，評估為優秀的，由人事局頒發優秀證書；終期評估為不合格的，用人單位須向人事局提交情況說明，人事局將根據情況進行處理。國土資源部提出“黃汲清人才”招聘計劃、環保部提出《環境保護部專業技術領軍人才和青年拔尖人才選拔培養辦法》和《環境保護部引進高層次專業技術人才實施辦法》、國家海洋局提出《引進高層次海洋人才實施辦法》等，均通過各種途徑建立起資助渠道，借以吸引或留住人才，解決事業單位改革過程中的人才流失問題。

我們可以借鑒這些人才培養模式，結合自身特點，制定適合的人才招聘、選拔、培養制度。如利用重點實驗室設立專項資金吸引高層次人才、招聘具有潛力的中青年人才、培養優秀科研團隊。也可以報請中國地震局施以配套福利政策，解決優秀科研人員后顧之憂。同時，要完善考核體系和激勵政策，樹立“以人為本”的管理理念，實施人性化的激勵措施，針對不同領域、不同類別的人員，制定因人而宜的考核體系和激勵政策。

（本文系中國地震局政策研究課題“地震部門研究所深化改革研究”，課題編號：CEA-ZC/2-01-10/2015；中國地震局政策研究課題“防震減災深化改革路線圖研究”，課題編號：CEAZC/1-04-01/2014）