“三合一　黃轉綠　種者有其補”
——河南省耕地地力保護補貼政策解讀

葉丁

“三合一黃轉綠種者有其補”
——河南省耕地地力保護補貼政策解讀

葉丁

圖片來源：中國農業網

河南省去年開展了農業“三項補貼”改革試點工作，發放補貼約107億元，取得了明顯效果，有力地促進了農業發展和農民增收。今年，國家在全國范圍內將農業“三項補貼”合并為農業支持保護補貼，政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。河南作為農業大省，要認真總結試點經驗，做好耕地地力保護補貼工作，切實推進全省農業、農村發展。

農業補貼改革勢在必行

農業補貼是國家強農惠農富農政策的重要組成，自2004年起，我國先后實施了農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼三項補貼政策（即農業“三項補貼”）。這些政策的實施，對于降低糧食生產成本、調動農民種糧積極性、促進糧食穩產增產、增加農民收入發揮了重要作用。但近年來，隨著農業農村發展形勢的深刻變化，農業補貼政策在實施過程中出現脫離種糧對象、精準度變弱、發放程序繁雜、行政成本過高、補貼效益遞減等問題，甚至一定程度上制約了農業生產的規模化、集約化，偏離了原有政策目標，迫切需要調整完善。

國家2015年啟動了調整完善農業“三項補貼”政策試點工作，將“三項補貼”合并為一項，旨在支持耕地地力保護和糧食適度規模經營，在全國范圍內從農資綜合補貼中調整20%的資金，加上種糧大戶補貼試點資金和農業“三項補貼”增量資金，統籌用于支持糧食適度規模經營，重點用于支持建立完善農業信貸擔保體系。從試點情況看，通過統一農業“三項補貼”資金的審核和發放程序，標準清楚明了，減少了基層多口徑、多次核實種植面積的工作量，政策落實更加簡便、快捷、有效。總體看來，“三補合一”后，完善了農業補貼政策，改進了農業補貼辦法，提高了農業補貼政策效能，耕地撂荒現象減少了，農民的獲得感增強了，政策滿意度提高了。可以說，改革政策方向正確，目標明確，操作簡便，取得了預期效果。

今年4月起，國家連續下發了系列文件，將農業“三項補貼”合并為農業支持保護補貼，政策重點為：一是支持耕地地力保護。補貼對象原則上為擁有耕地承包權的種地農民，鼓勵創新方式方法，以綠色生態為導向，提高農作物秸稈綜合利用水平，引導農民綜合采取秸稈還田、深松整地、減少化肥農藥用量、施用有機肥等措施，切實加強農業生態資源保護，自覺提升耕地地力。二是支持糧食適度規模經營。支持對象主要是種糧大戶、家庭農場、農民合作社和農業社會化服務組織等新型經營主體，近幾年支持重點是建立健全農業信貸擔保體系，并推動擔保業務盡快實質運營，切實緩解農業生產“融資難、融資貴”問題。

意義非同尋常

農業“三項補貼”改革，是按照中央“穩增長、促改革、調結構、惠民生”總體部署作出的重大政策調整，是主動適應經濟發展新常態、順應農業發展新形勢的重要舉措，是供給側結構性改革在農業生產領域的具體體現。這次調整，預示著財政支農具體思路發生了變化，將逐步對農民和農業生產結構產生深遠影響。

首先是促進了支農政策“黃箱”轉“綠箱”。“黃箱”政策指政府對農產品的直接價格干預和補貼，并非自由貿易的政策措施。“綠箱”政策指政府支持的農業補貼對貿易不產生扭曲或僅有微小扭曲作用，未對農產品的生產產生較大的影響及不對生產者提供價格支持的補貼措施。二者關鍵的區別在于是否扭曲生產和價格。政策調整后，耕地地力保護補貼用于對耕地資源的保護，在世貿組織規則中使用不受限制，拓展了支持農業發展和農民增收的政策空間。

其次是提升了政策的指向性、精準性和實效性。農業“三項補貼”改革突出綠色發展，推進農業“三項補貼”由激勵性補貼向功能性補貼轉變、由覆蓋性補貼向環節性補貼轉變，讓財政補貼這塊“好鋼”用到保護耕地地力的“刀刃”上。通過將農業“三項補貼”中直接發放給農民的補貼與耕地地力保護掛鉤，明確撂荒地、改變用途等耕地不納入補貼范圍，鼓勵農民秸稈還田，不露天焚燒，主動保護耕地地力，加強農業生態資源保護意識，實現“藏糧于地”，使政策目標指向更加精準，政策效果與政策目標更加一致。

再次是推動了糧食適度規模經營。當前農業雖然保持了增量增收，但總量與結構、數量與質量、投入與產出、成本與效益、生產與環境等矛盾較為突出，特別是家庭小規模經營仍較為普遍，限制了農業勞動生產率的提高，影響了農業現代化進程。農業“三項補貼”改革變以前“平均施力”為“誰多種糧食，就優先支持誰”，“三項補貼”的增量資金全部用于促進適度規模經營，既穩定了用于承包權的農戶，減少了改革阻力，又給擁有承包權的農戶保護耕地的義務以補償，推動了農業生產規模化、產業化、社會化發展。

最后，農業“三項補貼”改革加快了農村金融深度發展。近年來，糧食適度規模經營主體發展迅速，但貸款缺乏抵押物問題，一直是制約其發展的“軟肋”，導致“融資難、融資貴”。農業“三項補貼”改革，通過調整部分資金支持建立健全農業信貸擔保體系，并強調其政策性、獨立性和專注性，既有效撬動了金融和社會資本注入、支持了現代農業建設，有效緩解了農業農村發展資金不足問題，也在新常態下創新了財政支農機制，放大了財政支農政策效應，同時還兼顧了效率與公平，適應了農業產業升級對金融支持的需要，使農村金融得到深度發展。

讓種糧農民吃上“定心丸”

2015年，河南實施了農業“三項補貼”改革試點，從運行情況看，提高了補貼政策的指向性和精準性，減少了工作環節，減輕了基層負擔，節約了成本，提高了效率。據了解，截至目前，河南省18個省轄市和10個直管縣已基本完成補貼發放工作，共發放補貼約107億元，真正讓種糧農民吃上了“定心丸”。

從政策上看，河南在總結去年試點經驗基礎上，進一步規范、完善了補貼發放相關的制度、措施。補貼對象為所有擁有耕地承包經營權的種地農民（含農場職工）。補貼資金由中央財政根據耕地面積、糧食產量等因素分配到河南后，省財政下達市、縣，實行專戶管理、封閉運行，縣級行政區域內實行統一的補貼標準，各地當年未使用完的補貼資金及上年結轉資金，可在下年繼續統籌安排用于耕地地力保護補貼。補貼面積界定以農村土地承包經營權確權登記頒證面積為基礎，尚未完成確權登記頒證工作的地方以二輪承包耕地面積為基礎，實行排除法進行調整，據實核減改變耕地性質的面積。補貼面積核實由鄉鎮政府負責，縣級農業部門對鄉鎮上報的《農業支持保護補貼清冊》內容匯總確認后，送同級財政部門作為發放補貼的依據。補貼資金兌現由縣級財政部門會同承辦金融機構將補貼資金存入補貼對象的補貼存款固定賬戶。農戶持本人身份證（或戶口簿）和農戶補貼存款固定折（卡），可隨時到承辦金融機構辦理補貼資金存取款業務。

河南農業“三項補貼”改革政策，在保持補貼總量不減少、補貼力度不降低的情況下，將政策目標聚焦到保障農產品供給上來，圍繞農產品數量安全、質量安全、生態安全和農民收入，重點支持農業規模經營和綠色發展，調整優化了補貼結構，并積極探索通過農業信貸擔保等方式為糧食適度規模經營主體貸款提供信用擔保和風險補償，強化銀擔合作機制，支持糧食適度規模經營，切實解決了“三項補貼”項目資金“碎片化”問題，加快轉變了農業發展方式。同時，通過規范的操作政策，統一了資金審核和發放程序，減少了工作環節，減輕了基層負擔，節約了時間和成本，提高了工作效率，從而更有效地發揮出財政資金支持糧食生產的作用。這既反映出政策的與時俱進，也體現了最基本的民生考量。

（作者系內黃縣城關鎮鎮長、河南省財政廳農業處掛職干部）