經濟新常態下產業轉型引致土地利用管理的新矛盾及其應對——基于“經濟新常態下產業轉型與土地利用管理改革”研討會的思考①

郭貫成，仲濟香，陳會廣（.南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 0095；.中國土地勘測規劃院，北京 00035）

經濟新常態下產業轉型引致土地利用管理的新矛盾及其應對——基于“經濟新常態下產業轉型與土地利用管理改革”研討會的思考①

郭貫成1，仲濟香2，陳會廣1
（1.南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095；2.中國土地勘測規劃院，北京 100035）

研究目的：研究經濟新常態下產業轉型引致土地利用管理的新矛盾及其應對措施。研究方法：從經濟新常態對產業轉型的影響分析出發，闡述產業轉型升級對土地利用的影響，討論產業轉型引致土地利用管理的新矛盾，并提出應對策略。研究結果：（1）產業用地管理的無差異性與產業結構升級要求土地管理的內在差異性脫節；（2）區域間產業結構雷同現象較為嚴重；（3）粗放用地對耕地保護帶來了壓力；（4）產業用地退出面臨很多現實的障礙。研究結論：通過反彈琵琶、產城融合、建設用地減量化、實施多元化的產業用地退出機制，探索促進產業轉型升級的建設用地管控路徑。

土地利用；土地管理；產業轉型；新常態；創新

1　研究背景

2014年5月，習近平總書記在河南考察工作時第一次提及新常態：“我國發展仍處于重要戰略機遇期，我們要增強信心，從當前我國經濟發展的階段性特征出發，適應新常態，保持戰略上的平常心態。”時隔6個月，在2014年11月召開的APEC會議上，習總書記首次對新常態作了系統闡述。2015年3月，李克強總理在政府工作報告中也提出“主動適應和引領經濟發展新常態，堅持穩中求進工作總基調”，并提出當年國內生產總值預期增長7%左右。新常態的主要特點，從速度上來講是從高速增長轉為中高速增長；從結構上講是經濟結構不斷優化升級，第三產業、消費需求逐步成為主體，城鄉區域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發展成果惠及更廣大民眾；從動力上來講，要從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。新常態的新，關鍵在于經濟結構的轉型升級，要擺脫傳統依靠投資規模擴張導致產能過剩的粗放型、污染型高增長態勢，進入高效率、低成本的集約型、可持續的穩態中高速增長階段。經濟下行、產業結構轉型升級必然要求產業用地方式和管理方式相應調整，并對用地供求產生顯著影響，過去高度依賴房地產業的“土地財政”必然發生變化，土地管理部門需要借此經濟調整的契機主動適應經濟新常態，改進土地利用和管理思維與方式，從而為產業轉型升級保駕護航。這對作為宏觀調控工具的土地政策也提出了如何適應產業轉型提出了改革需求。土地政策如何與產業政策相結合，如何與財政金融貨幣政策相結合，主動適應經濟新常態，是目前亟需回答的問題［1］。

已有學者對于土地利用管理與產業結構優化升級進行了研究探索，但研究重點主要集中在微觀層面的分析上：一是產業結構對土地利用的影響分析，如孟媛等［2］以北京市為例，采用產值占地比值指標分析各個產業產值與用地量之間的關聯方式，認為產業結構調整是提升土地集約利用水平的主要途徑，韓峰等［3］以STIRPAT模型，采用廣義最小二乘法分析了產業結構競爭效應對土地集約化水平的影響；二是土地與產業結構的關聯分析，顧湘等［4］研究得出產業用地利用的比較優勢可以為區域產業結構調整提供依據，王青等［5］研究認為經濟欠發達地區城市產業結構與用地結構間協調程度較低，夏方舟等［6］開展了土地財政與產業結構的關聯分析，認為土地財政通過促進產業結構調整而推動經濟增長。本文將從經濟新常態對產業轉型的影響分析出發，闡述產業轉型升級對土地利用的影響，討論產業轉型引致土地利用管理的新矛盾，并提出相關的應對策略。

2　經濟新常態對產業轉型升級的影響

2.1產業轉型升級的內涵與特征

產業轉型升級，是推動產業結構合理化和產業結構高級化發展的過程，是實現產業結構與資源供給結構、技術結構、需求結構相適應的狀態。它是指產業與產業之間協調能力的加強和關聯水平的提高，主要依據產業技術經濟關聯的客觀比例關系，遵循再生產過程比例性需求，促進國民經濟各產業間的協調發展，使各產業發展與整個國民經濟發展相適應。它強調的是從低附加值轉向高附加值升級，從高能耗、高污染轉向低能耗、低污染升級，從粗放型轉向集約型升級。它遵循產業結構演化規律，通過技術進步，使產業結構整體素質和效率向更高層次不斷演進的趨勢和過程，通過政府的有關產業政策調整，影響產業結構變化的供給結構和需求結構，實現資源優化配置，推進產業結構的合理化和高級化發展。產業轉型升級具有三個方面的特征：（1）產業結構處于趨于合理、不斷升級的動態過程；隨著社會生產力的發展，產業系統中的部分產業不斷采用新的技術，擴大生產規模和生產領域，從而促進整個產業結構的重新分工與專業化生產，由低水平均衡向高水平均衡逐漸過渡。（2）遵循產業間協調發展和最高效率原則。（3）目標是資源配置最優化和宏觀經濟效益最大化。

2.2經濟新常態對產業轉型升級產生的影響

經濟新常態，作為一種趨勢性、不可逆的發展狀態，意味著中國經濟已進入一個與過去30多年高速增長期不同的新階段，將呈現中高速、優結構、新動力、多挑戰的發展特征，這為優化土地資源產業配置、城鄉配置提供了機遇，可以結合產業轉型、城鎮發展轉型以及國家重大戰略的實施，圍繞國家空間生產、區域空間生產、城鎮空間生產的新定位，以優化土地利用的空間格局為路徑，積極促進土地利用效率的提升，實現土地利用與糧食生產、經濟發展、生態環境保護的優化協同［7］。經濟新常態下存在產業轉型陷阱問題，新常態帶來要素相對價格優勢的喪失，過去一直講廉價勞動力，將大量的農民工看作是最大的人口紅利，現在面臨著農業人口的老齡化，出現了未富先老的現象①陳會廣.經濟新常態下產業轉型陷阱與土地政策改革［R］.“經濟新常態下產業轉型升級與土地利用和管理改革”研討會，南京，2015年6月.。此外，經濟新常態要求推進經濟結構轉型，從生產要素投入、排放結構、產業結構、區域結構、經濟增長動力、財富分配等方面促進轉型［8］。對于這種轉型，不同類型不同發展階段的產業面臨的困難是不同的，政府在轉型中對企業轉型升級提供的服務也面臨著挑戰。

3　產業轉型升級對土地利用的影響

3.1對土地投入的影響

土地投入包含企業的資產投入和基礎設施建設投入等。隨著產業結構的轉型升級，第一產業用地面積會逐漸減少，而第二、第三產業用地面積會增加。一般而言，第一、二、三次產業用地的投資強度是逐漸增加的，隨著第一、二、三次產業的產值比重和勞動力比重的地位不斷變化，順次呈現出“一二三”、“二一三”、“二三一”的特點，進入所謂的“高服務化”階段，同時在第二產業內部一般也要經歷輕工業化、重化工業化、高加工度化和知識技術集約化4個階段；從產業生產要素構成上看，則體現為“勞動密集—資本密集—技術（知識）密集”的順次演變過程。因此，在產業結構轉型升級過程中，單位土地面積的投資強度呈現逐步增加的趨勢。與此同時，產業轉型升級將加大對土地利用的科技投入、創新投入以及管理投入，推動企業加大研發投入、引進先進的科學技術，不斷提高自身的生產效率，在此過程中其他生產要素（勞動者素質、科學技術、管理創新、制度創新等）逐步替代土地等自然資源要素，提升經濟增長的質量。

3.2對土地產出的影響

在產業轉型升級過程中，采用高新技術和先進適用技術改造傳統資源主導型產業，淘汰落后工藝、技術和設備的力度，提高了科技貢獻率、產品科技含量以及產業效率，加速傳統主導產業節能改造以及高技術化，資本密集型產業和技術密集型產業逐步取代資源密集型的產業，成為產業發展的主導，主導產業的擴散效應和帶動效應逐漸增大，使得區域經濟增長逐步從外延擴張型轉向內涵發展型，土地資源得到更充分的利用，單位土地的產出效率勢必得到提高。由于比較優勢的存在，部分第一產業用地會部分轉入第二、三產業，使第一產業用地數量下降，部分的土地用途也會出現從農用地向建設用地的轉換，單位土地面積的產出也會增加。

3.3對土地利用結構的影響

產業轉型升級引起土地資源在不同產業部門間的重新分配，從而導致土地利用結構的變化。產業結構的轉型升級要求加快淘汰電力、煤炭、焦炭、電石、鋼鐵、有色金屬、建材、紡織等行業的落后生產能力、工藝裝備和產品，關閉那些破壞資源、污染環境和不具備安全市場條件的企業，大力推動新能源、新醫藥、新材料、環保、軟件和服務外包、傳感網等新興產業的發展。在這一過程中，各類產業用地選址的區位趨向也不斷變化。成熟的產業，具有相對成熟的生產技術和組織結構，較為穩定的交易網絡，以及聚集經濟的其他方面的需求，而較高層次的產業，新生階段在生產技術和交易網絡等方面的不成熟性和不穩定性，對聚集經濟的要求較高，因此，就會出現新生產業驅逐成熟產業的現象，造成成熟產業的空間轉移。政府可能會將成熟的產業從城市中心區遷移出去，為新生產業和經濟效益高的產業騰出發展空間。在此過程中，企業廠房及配套用地面積比例、企業內部行政辦公及生活服務設施用地面積比例、綠地面積比例等會發生變化，生產性用地比例和高新技術產業用地比例會得到提升，從而導致土地利用結構的優化。與此同時，由于傳統產業對原料、市場、交通運輸等有較強的依賴性，因而在城市區位競爭中已不具有競爭力，郊區聚集點相對而言更加有利；高新技術產業具有科技含量高、資源消耗少、物質形態小等特點，其區位選擇更具靈活性和便利性；服務業的變化也很明顯，一些傳統服務業日益萎縮，而一些新興服務業如醫療保健、教育培訓則蓬勃發展。在表1中，隨著產業結構的轉型升級，舊制造業在郊區更為有利，而新服務業、新制造業則在市中心選址更為有利，傳統服務業和部分新制造業則可能根據需要在中間地帶、外部地帶布局。隨著產業結構的轉型升級，同時也是遵循土地優化配置理論的要求，很多化工、機械、鋼鐵等重工業行業逐步退出城市中心區，向郊區轉移。電子信息、生物醫藥等高科技產業以及其他行業的研發部門以及第三產業中的金融、商場、餐飲等商業和服務業逐漸占據地租、地價最高昂的市中心地段。由此可見，產業轉型升級會導致土地利用結構的優化。

表1　產業類別及其空間結構差異Tab.1 Kinds and spatial structure differences of industries

3.4對土地利用布局的影響

產業轉型升級引發三次產業結構演變，資源由低效率生產部門向高效率生產部門流動，而資源的流動引發了土地利用布局的諸多變化。首先，土地作為重要的生產要素在從低效率生產部門流向高效率生產部門的過程中，導致了城市用地布局的調整；其次，資源流動引發了城市主導產業的轉換，改變了產業獲取利潤和支付地租的能力，迫使部分產業重新選址，造成城市用地布局的重組，金融、保險、事務所、商場等商業和服務業可能會占據城市的中心地段，高污染、高能耗、低效益的產業則會遠離城市中心地帶；第三，在資源流動的過程中城市會不斷孕育出新功能、新產業，產生新的城市空間需求和用地組合類型，推動用地性質的變化；第四，資源流動使城市原有部分功能逐步衰退并退出城市，為新增功能的產業提供部分發展空間，產業結構調整引起用地結構的調整。

4　產業轉型引致土地利用管理的新矛盾

4.1產業用地管理的無差異性與產業結構升級要求土地管理的內在差異性脫節

當前，中國在產業用地的供應及其管理方面的政策幾乎是無差異的，但這與產業轉型升級的內在要求是不一致的。經濟發展結構戰略性調整是中國資源環境緊約束下經濟發展的客觀要求和必然趨勢，產業發展是國家和區域經濟發展的實質內涵和主要體現，加強產業發展調控則成為經濟結構調整的重要內容。土地政策作為參與宏觀調控的重要手段，必須完善差別化土地管理政策，統籌各業各類用地，對不同產業實行“有保有壓、區別對待”的用地管理政策，引導土地利用結構和城鄉用地布局優化，促進產業結構優化升級［8］。

4.2區域間產業結構雷同現象較為嚴重

中國地域遼闊，區域間資源稟賦千差萬別，為了促進區域協調發展，必須針對當前已經形成的區域發展格局和不同地區自然條件、資源稟賦的相似性與差異性，實行區域差別化的建設用地管控方式。但是，中國很多地方的產業結構趨同比較嚴重，以長江三角洲地區的制造業為例，2010年長江三角洲地區制造業結構與2006年相比相似系數上升趨勢非常明顯，16個城市中，相似系數超過85%的有9對城市，比2006年增長了28.6%，其中相似系數超過90%的也增加了4對城市，分別為無錫和常州、鎮江和揚州、南通和杭州、紹興和嘉興。王永鋒等［9］、王春業［10］等指出，產業結構趨同使得區域間投資和生產分散，區域分工不明顯，資源配置效率低下，降低了整體經濟效益，還極易引發大量企業間的重復建設和惡性競爭，催生行政地區壟斷，阻礙區域產業結構的合理化進程。

4.3粗放用地對耕地保護帶來了壓力

中國建設用地外延式無序擴張與低效利用導致建設用地需求的剛性增長與耕地保護紅線下的建設用地增量供應接近極限之間的矛盾加劇。1999—2008年，中國居民點及工礦用地由24.57萬km2擴大到近26.92萬km2，總規模增加了近10%。城市用地規模彈性系數從2.13增加為2.28，已大大高于1.12的合理水準，城鎮化、工業化低密度、分散化擴張態勢明顯。農村地區空心村、閑置廢棄地普遍存在，空閑用地占村莊用地比重達10%-15%，人均村莊用地218 m2［8］。建設用地供需矛盾突出，長期無序、粗放的土地開發模式已經威脅到了耕地保護紅線。過度消耗和低效利用土地資源的粗放型發展方式已難以為繼，建設用地管理必須實行建設用地總量控制下的用地需求倒逼機制。

4.4低效產業用地退出面臨很多現實的障礙

當前，低效產業用地退出面臨兩大障礙：一是經濟性障礙，主要來源于地方政府的地方保護主義和低效用地企業；二是制度性障礙，主要包括相關激勵約束機制的缺失、配套機制不健全、監督問責以及部門間協調等機制的缺位。現階段很多城市的工業用地已經成為城市中心區低效用地的典型，產出低且環境污染嚴重，被列入地方政府推動土地節約集約利用、實行工業用地退出的主要治理對象。然而在實踐操作中，工業用地退出也引發越來越多的社會矛盾，例如企業參與積極性低、談判難、企業權益受損等，很大程度上阻礙了城市土地向利用效率更高的使用者手中流動［11］。

5　產業轉型中的土地利用管理改革和創新

5.1“反彈琵琶”，持續創新土地利用管理

經濟新常態下，把土地利用管理改革和社會經濟的進一步協調發展以及它的質量提升結合起來，主動做一些調整。要充分發揮市場在土地資源配置中的決定性作用，需要做到：（1）權能界定明晰、保護充分，形成公開透明的土地市場制度規則；（2）進一步扭轉土地價格的不當壟斷，并形成體現土地資源稀缺性、反映土地市場供求關系的土地價格機制；（3）形成政府退出干預、市場有效性得以發揮的土地市場競爭機制。同時，深化土地收益分配制度改革，調整土地收益分配關系，形成產權主體權益保護充分、土地增值收益分配合理、政府、集體、企業及農戶地利共享的新型土地收益分配格局。此外，經濟增長降速時期是凝聚經濟發展合力的有效時期。為此，需要通過公私合作，吸引更多的民間資本融入經濟發展。由此，可以通過創新土地制度，更多地吸引原有土地使用者等土地產權主體乃至相關地產投資者參與各類土地開發利用與保護［7］。

5.2推進產城融合，促進城鄉協調發展

從區域自身資源特征入手，根據經濟社會的發展水平和生態環境要求，圍繞“人”的生存與發展，打造與城鎮相匹配的土地利用方式，形成以產業空間布局來推進城鎮人文經濟，以城鎮人口和諧生活為目標配置與調控產業結構，建立“產”與“城”的有機融合。同時，在產業基礎環境方面，實現園區投入標準與鄉鎮建設標準一致，產業規劃實行城鄉全方位布局，高標準、有步驟、按序列建設和提升基礎設施水平，促進城鄉統籌協調發展［12］。

5.3通過建設用地減量化倒逼土地利用管理創新

建設用地減量化是對不符合土地利用總體規劃要求且社會經濟或環境效益較差的現狀建設用地，通過拆除復墾等土地整治工作，使之恢復農地生產能力或發揮生態用地功能。如上海市要求嚴格控制建設用地規模，以規劃為引領，編制郊野單元規劃，落實規劃空間引導和實施政策保障，統籌農村地區土地利用和空間布局，明確建設用地減量化區域，優先考慮位于基本農田保護區、水源保護區、薄弱村集中區域、生態網絡空間及規劃郊野公園等區域的區域，力爭到2020年實現建設用地的總規模實現零增長。在新一輪土地利用總體規劃中提高土地容積率，重點發展先進制造業和戰略性新興產業；按照“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高“的總體要求，嚴格實施用途變更管制，創新土地收儲利益分配和供應機制，將規劃和土地管理的綜合性約束指標納入各級政府績效評價體系①王克強.上海市土地減量化與企業轉型升級研究［R］.“經濟新常態下產業轉型升級與土地利用和管理改革”研討會，南京，2015年6月.。

5.4實施多元化的產業用地退出機制

產業用地退出模式，包括自主改造模式、創意產業模式、公私合營模式等。這些模式各有側重點，產業用地的退出可以針對不同的矛盾采取不同的解決策略。采用多元化的退出模式并不意味著減少政府收購模式的實施，但在實施政府收購模式過程中，需要關注政府收購模式配置效率的改進［11］。在產業用地退出機制中，建議按照“激勵與倒逼并行、行政與市場互補”的主線，差異化地構建低效產業用地概念性退出激勵與倒逼機制、實體性有償退出機制。通過二者協同作用，促進產業用地低效退出行為的順利完成。

5.5探索促進產業轉型升級的建設用地管控路徑

根據新常態產業轉型升級的內在需求，結合現階段建設用地利用特征和管控需求，探索促進產業轉型升級的建設用地管控途徑。應以建設用地總量控制和用地方式轉變為目標，從指標、空間和集約利用等方面完善建設用地管控政策體系，倒逼產業轉型升級。例如，從社會經濟、制度、傳統習俗等層面分析現階段建設用地集約利用程度差異巨大的內在原因。然后，基于土地集約利用的要求，從土地投入程度、土地利用效益、土地利用程度及土地環境效益等方面構建城鄉統一的產業用地供應指標體系，并運用德爾斐法、目標值法和問卷調查法等研究城鄉統一的產業用地集約利用門檻的設置標準。最后，針對“三舊”用地、閑置土地、空心村等低效利用的建設用地，研究建設利用集約利用動態評價體系，針對低效用地的類型及其程度確定退出的模式選擇，并從價格、補償、稅收、財政、信貸等方面構建低效建設用地退出機制，逐漸實現城鄉建設用地同步集約利用［8］。

（References）：

［1］仲濟香.“經濟新常態下產業轉型與土地利用管理改革”研討會在南京召開［EB/OL］.http：//www.chinalandscience.com.cn/ UserFiles/File/2015.6nanjing.pdf，2015-06-16/2015-12-10.

［2］孟媛，張鳳榮，姜廣輝，等.北京市產業結構與土地利用結構的關系研究［J］.地域研究與開發，2011，30（3）：108-111.

［3］韓峰，王琢卓，楊海余.產業結構對城鎮土地集約利用的影響研究［J］.資源科學，2013，35（2）：388-395.

［4］顧湘，曲福田，付光輝.中國土地利用比較優勢與區域產業結構調整［J］.中國土地科學，2009，23（7）：61-65.

［5］王青，姚麗，陳志剛.城市產業結構與用地結構協調發展研究——以江蘇省為例［J］.現代城市研究，2013，（7）：20-24.

［6］夏方舟，李洋宇，嚴金明.產業結構視角下土地財政對經濟增長的作用機制——基于城市動態面板數據的系統GMM分析［J］.經濟地理，2014，34（12）：85-92.

［7］黃賢金.經濟新常態下國土資源管理新態勢及創新構想［J/OL］.http：//www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/File/20150402.pdf，2015-06-16/2015-12-10.

［8］郭杰，歐名豪.產業轉型升級背景下建設用地管制政策研究［J/OL］.http：//www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/ File/20150401.pdf，2015-06-16 / 2015-12-10.

［9］王永鋒，華怡婷.環渤海地區產業結構趨同的實證研究［J］.經濟與管理，2008，22（2）：30-33.

［10］王春業，聶佳龍，陳翠翠.產業結構趨同背景下的行政地區壟斷探析［J］.產經評論，2011，（1）：5-13.

［11］李成瑞，徐青，石曉平，等.工業用地退出機制研究——基于江陰市案例的剖析［J/OL］.http：//www.chinalandscience.com.cn/ UserFiles/File/20150406.pdf，2015-06-16 / 2015-12-10.

［12］方斌，瞿穎，許實，等.經濟新常態下產城融合概念定位與效應評價［J/OL］.http：//www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/ File/20150405.pdf，2015-06-16 / 2015-12-10.

［13］李效順，邱哲寧.新常態下徐州市土地利用、產業轉型的困境與出路［J/OL］.http：//www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/ File/20150407.pdf，2015-06-16 / 2015-12-10.

（本文責編：仲濟香）

New Conflicts in Land Use and Management Arising from Industrial Transformation under the New Economic Normality: Reviews on the Workshop in“Industrial Transformation under the New Economic Normality and Land Use Management Reform”

GUO Guan-cheng1，ZHONG Ji-xiang2，CHEN Hui-guang1
（1.Shcool of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China； 2.China Land Surveying and Planning Institute，Beijing100035，China）

The purpose of this paper is to do some research on new conflicts and countermeasures in land use and management arising from industrial transformation under the new economic normality.Research methods：Firstly，the paper analyzes the impact of the new economic normality on industrial transformation.And then it describes the effect of industrial transformation on land use as well as discusses the new contradictions caused by upgrading of industrial transformation during land use and management.Finally，it puts forward some countermeasures.Results：1）No differences in industrial land management and inherent differences of land management required by upgrading of industrial structure

are disjointed； 2）Industrial structure is similar in many regions； 3）Extensive land use puts pressure on the protection of cultivated land； 4）There are many practical obstacles in the course of industrial land exit.The conclusion is that the methods of managing construction land which can promote industries restructuring and upgrading include playing the lute from opposite direction，mixing industries and cities，reducing construction land and implementing a wide range of industrial land exit mechanism.

land use； land administration； industrial transformation； new economic normality； innovation

F301.2

A

1001-8158（2016）01-0075-07

10.11994/zgtdkx.2016.01.009

①參加“經濟新常態下產業轉型升級與土地利用和管理改革”研討會的專家對本文的形成均有貢獻，在此一并致謝！

2015-08-20；

2015-12-10

郭貫成（1977-），男，江蘇漣水人，教授，博士生導師。主要研究方向為土地經濟與政策。E-mail：ggc@njau.edu.cn