多源流理論視角下宅基地使用權確權政策的議程設置研究——基于江蘇省4市的調查

于 水，丁 文（南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095）

多源流理論視角下宅基地使用權確權政策的議程設置研究——基于江蘇省4市的調查

于 水，丁 文
（南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095）

研究目的：探討宅基地使用權確權政策的議程設置，分析政策制定的內在規律、優化政策制定的運行機制以及預測政策制定的未來趨勢。研究方法：文獻研究法，問卷調查法，訪談法。研究結果：宅基地使用權確權政策的議程設置受到“宅基地使用權確權問題何以成為焦點議題”的問題源流、“政策連貫性及其法制依據”的政策源流以及“民眾意愿、利益主體與政府策略”構成的政治源流三種源流的影響，并經由政策之窗實現交匯，推動農村集中居住區宅基地使用權確權問題進入政策議程。研究結論：宅基地使用權確權政策變遷的策略選擇在于以《深化農村改革綜合性實施方案》的政策頒布為時機，明確以“農村集中居住區宅基地確權”為主要內容的核心問題，制定以《農村集體土地產權法》為法制依據的政策建議，營造以“項目進村”為確權契機的政治環境，從而推動宅基地使用權確權政策的發展。

土地管理；宅基地確權政策；議程設置；多源流理論；農村集中居住區；項目進村

1　引言

宅基地使用權確權一直受到政府與社會各界的廣泛關注。黨的十八屆三中全會提出要“賦予農民更多財產權利，保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。”長期以來，中國農村宅基地與依托宅基地建造的房屋呈現出“房地合一”的狀態，農民住房的交易必然附帶著宅基地的流轉即“地隨房轉”，宅基地使用權只能隨房屋的轉讓、抵押而流轉，且轉讓人和受讓人必須滿足嚴格的標準。由于歷史遺留問題、法制依據不健全以及現實困境的影響，宅基地使用權權屬界限不清晰，易于誘發宅基地糾紛，客觀上制約了以宅基地為依托的住宅合法流轉。另一方面，城市化進程的加快引致了農村人口大量外流，農村普遍存在“空心化”以及宅基地“閑置化”現象［1］，造成了土地資源的浪費與農村的衰敗。宅基地使用權的確權，有助于明確權利邊界，維護農戶的宅基地用益物權，完善農村要素市場以促進城鄉統籌發展，從而奠定農民獲得財產性收入的前提基礎。

宅基地使用權確權需要堅持“面積法定”和“一戶一宅”的標準［2］，尊重歷史與事實，依法依規進行統一的入戶調查、地籍測量和四鄰指界，確定宅基地的權屬界限以制作宅基地使用權證書。審視宅基地生存樣態和利用現狀，發現農村普遍存在“一戶多宅”和宅基地面積超標現象，農戶住宅周圍自建的菜園、牲口棚等占用了大量土地，甚至存在一些農戶為了經濟利益私下流轉房屋即變相流轉宅基地或改變宅基地農業用途的事實，致使宅基地使用主體模糊不清。在宅基地使用權確權過程中，“一戶一宅”政策的執行標準難以準確界定，歷史遺留問題造成的宅基地邊界不清晰、地域性風俗習慣和觀念意識影響地籍測查的精確度、房屋附屬設施用地的歸屬等問題常成為制約宅基地使用權確權的重要因素［3］。再加上缺乏專業的技術和人才，宅基地使用權確權的具體操作程序亦不規范，大量土地檔案資料不完整或丟失，增加了宅基地使用權確權的難度。隨著宅基地經濟價值日漸凸顯，其“非均衡化”的分利行動誘發的宅基地糾紛也逐次顯現，甚至演化成群體性上訪、鬧訪事件，制約了鄉村社會的經濟發展和深化改革的實踐，已成為農村社會焦點和秩序穩定的首要問題［4］。

究其原因，主要在于宅基地使用權確權的法制依據滯后，確權過程缺乏有效的監督管理和獎懲考核機制，農戶間、農戶與外來企業以及農戶與村委會間因利益沖突引發的宅基地糾紛屢見不鮮。因此，加快推進宅基地使用權確權，亟需健全宅基地相關法律法規，設立專門的糾紛調解機構，依法處置宅基地使用權確權糾紛，保障農民合法權益。地方政府應制定詳細的實施方案，組建并培訓專業人才隊伍，營造良好的確權環境氛圍，做好宅基地使用權確權的試點及經驗推廣工作，定期監督和考核確權成效，進而探討宅基地使用權確權后宅基地證書價值的實現途徑，即宅基地證書抵押和宅基地有償退出機制，以此動員民眾參與確權的熱情。目前，宅基地有償退出機制的缺失是導致宅基地閑置和宅基地使用權確權價值無法實現的根本原因。研究發現，宅基地使用權確權對農民的宅基地退出意愿產生差別影響，隨著年齡的增長，農民宅基地退出意愿逐漸減弱，其主要顧慮在于宅基地退出后的就業和養老保障問題［5］。因此，決策者應明確宅基地使用權確權政策及其發展方向，拓寬非農就業渠道，完善農村社會保障體系和宅基地退出的利益補償機制，實現宅基地的調整、置換和復墾［6］，提高農村經濟發展水平和農民財產性收入。

綜觀之，當前學界關于宅基地使用權確權的研究，主要歸結于價值原則、現實困境、治理對策及應用途徑等4方面，闡述了宅基地使用權確權意義、原則、程序和法律基礎，并審視實踐中的現實困境及生成邏輯，形成了相關政策建議和策略選擇。既有研究完善了宅基地使用權確權的理論基礎與法理依據，但鮮有學者分析宅地基確權政策的議程設置，政策制定過程依然表現為一種“黑箱”。嘗試性構建公開透明的確權政策是解決宅基地使用權確權問題的重要途徑，有助于促使政策執行者把握政策制定的宏觀環境，提高其對政策目標的認知和理解，因而本文試圖從多源流理論出發，闡釋宅基地使用權確權政策的議程設置。

2　引入“多源流理論”的分析框架

政策議程設置研究的理論淵源可追溯至政策過程理論。政策科學創始人哈羅德.拉斯韋爾（Harold Lasswell）最早提出“政策過程”的概念，將政策從議程設置到政策終止分為相互聯系又功能各異的7個階段［7］。托馬斯·戴伊（Thomas R.Dye）、戴維·伊斯頓（David Easton）等學者繼承并延展了這一政策過程，認為議程設置是決策過程的首要環節，伊斯頓更是視其為政策制定的“開門鎖”，透過“開門鎖”可使社會問題進入決策程序［8］。事實上，作為政策制定重要內容的政策議程設置，相對于政策執行和評估來說，其形成既是政策系統的邏輯起點，又是政策循環發展的重要轉接點。因此，無論是回溯性的經驗分析，還是規范性的政策科學研究，議程設置和政策制定的研究都具有重大意義。1972年，詹姆斯·馬奇（James G.March）等基于對組織行為的觀察，提出了組織決策的垃圾桶模型。該模型認為組織的決策行為受到問題、治理方案、參與人員和機會策略4種因素的影響［9］。1984年，在借鑒垃圾桶模型基礎之上，美國著名的公共政策學家約翰·W·金登（John W·Kingdon）通過對衛生和運輸領域接近政策層人員的247次訪談和23項實踐案例，形成《議程、備選方案與公共政策》一書［10］，系統地提出了多源流理論，其主要內涵包括問題源流、政策源流和政治源流的界定及縷析。問題源流即指引起社會各界關注的焦點事件或狀況的治理困境，政策源流囊括了各種連貫性政策及其法制依據，政治源流重點闡釋民眾意愿、利益主體和政府行動策略的影響。

城鎮化進程的加快以及新農村建設整體規劃的實施，使得農村普遍形成了從農村村落向城市社區過渡的集中居住區。隨著宅基地使用權確權政策的持續供給，農村集中居住區宅基地權屬問題引發社會關注。宅基地使用權確權何以成為社會焦點問題而進入政策議程？面對農村集中居住區的宅基地使用權確權，決策者應采取什么樣的政策模式？設計制定的政策是否可持續？等。這些問題不僅存在于政策制定過程中，在政策實施之后，仍然會持續出現。從這個角度來說，社會問題不僅是政策制定的緣起，也是政策檢驗的邏輯起點，由這些問題匯聚而成的問題源流成為政策制定需要解決的現實困境，法制依據與政治環境則成為影響政策方向的主要因素，這與多源流理論的邏輯思路形成了天然契合。因此，基于多源流理論的分析脈絡嘗試性構建分析框架（圖1），探討宅基地使用權確權政策的議程設置，分析政策制定的內在規律、優化政策制定的運行機制以及預測政策制定的未來趨勢，為提高宅基地使用權確權質量和效率提供參考借鑒。

3　宅基地使用權確權政策制定的內在規律及運行邏輯

本文所用資料來源于常州、連云港、鹽城、宿遷等地的調研。調研所選區域包括蘇南和蘇北的典型城市，由于區域經濟發展水平不平衡，能夠較好地反映要素差別，便于進行比較分析。訪談對象主要為各地國土資源局等部門負責人、基層工作人員以及農村集中居住區農民。

圖1　宅基地使用權確權政策的議程設置分析框架圖Fig.1 Analysis framework about the agenda setting of confirmation policy of homestead use right

3.1問題源流：宅基地使用權確權問題何以成為焦點議題

首先，“戶宅不均”和“面積不等”影響確權進度。農村普遍存在“戶宅不均”情況［11］，主要有三種：一是刻意分戶造成的農戶占用多處宅基地。一些農戶家庭為了增加宅基地確權數量和面積，本屬一家的夫妻間、父母與子女間刻意分戶，并按戶口簿分割房產，重新申請宅基地，或是依舊一起居住以增加宅基地確權面積；二是新舊住宅并存造成的宅基地閑置。隨著農村經濟的發展及農民生活水平的提高，農民選擇交通便利的區域建造新宅，舊宅未拆除而處于閑置狀態；三是歷史遺留問題形成的“一戶多宅”。二十世紀八九十年代，中國農村住宅建造堅持有利于生產和生活的標準，宅基地申請數量和面積缺乏明確規定，其周邊的耕地亦被農戶圈建成廚房、雜貨房、豬圈、曬谷場等附屬設施，致使宅基地面積未受限制，大多不符合當下政府規定標準。SH縣擁有68.2045萬農業人口，17.05萬農戶，建設集中區占用26.3萬畝集體土地，平均每人獲得257 m2居住面積，GY縣農村宅基地面積約20.3萬畝，戶均宅基地面積達1.2畝，遠遠超過當地政府規定標準。

其次，農村集中居住區宅基地使用權確權主體模糊。當前，大多數農村集中居住區宅基地確權對象為同村同組農民，同村不同組農民可以通過兩種方式進行宅基地使用權確權，一是土地調整方式，即復墾其所在村民小組宅基地以進行居住區宅基地使用權確權；二是遷移戶口方式，將戶口遷移至集中居住區所在的村民小組，宅基地使用權確權之后再遷回戶口，但跨村安置或購買住宅的農民則不予確權。事實上，土地調整和戶口遷移的方式并非解決宅基地確權的根本措施。基層政府的土地調整措施并未存在明確的法律政策依據，其執行質量和效率有待考察，況且土地調整措施自身也存在諸多隱患：一是土地質量的差異損害農民利益和農業產量。農村集中居住區所占土地與復墾的宅基地質量并不一定相等，在同等條件下調整必然損害農民利益甚至損害農業單位產量。二是住宅與承包地的距離影響農民調整意愿。為了便于農業生產和生活，農民的住宅大多與承包地距離較近，因而土地調整需要滿足同樣的條件，否則會制約農民土地調整意愿；三是宅基地復墾困難。農民搬遷至集中居住區，其原有宅基地應該進行復墾，但由于缺乏有效的監督和強制措施，農村普遍存在宅基地閑置的情況。戶口遷移方式可以看作是一種“投機取巧”的策略選擇，不能作為持續性的政策供給。

最后，“工商資本下鄉”引發的“小產權房”確權矛盾。十八屆三中全會提出要鼓勵和引導工商資本進入農村發展現代農業，培育現代化的農業經營模式。隨著政策扶持、市場導向以及利益驅動的影響，工商資本逐漸進入包括復墾的宅基地在內的農村土地市場。工商資本進入農村提高了農業產業資金供給量、宅基地有償退出標準以及農業技術含量的同時，也促使農村土地長期大規模地集中到工商資本之手。資本以逐利為本性［12］，為了獲得高額的經濟回報，工商資本集聚宅基地建造保障性住房之余，憑借利益籌碼“裹挾”農村集體經濟組織進行商品房開發，并出售給不同區域的農民甚至城鎮居民，形成了法律所禁止的“小產權房”隱患，加劇了宅基地使用權確權工作的難度。

3.2政策源流：政策連貫性及其法制依據的需求

其一，政策連貫性的需求。2003年的中央農村工作會議提出要實現小康社會，促進城鄉一體化發展，必須投入更多資源扶持“三農”建設。此后，在政策共同體以及政策參與者的共同推動之下，每年的中央農村工作會議，對此都給予了高度的關注，2004—2015年連續十二年發布以“三農”為主題的中央一號文件，出臺相應的舉措扶持“三農”。“三農”問題的核心是農民問題，農民最大的問題是土地問題［13］，宅基地使用權確權則是農村土地問題的重要表現形式。2014年中央一號文件要求完善城鄉土地要素市場，通過試點平衡土地增減量，開展宅基地使用權地籍調查，盡快完成宅基地使用權確權。2014年8月，5部門聯合頒布《關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》，其主要內容是以不動產登記為契機，重點完成宅基地和建設用地確權。2014年12月，中央全面深化改革領導小組審議的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，提出要改革完善農村宅基地制度，在集體經濟組織內部探討宅基地有償使用或退出機制。

其二，法制依據的相互矛盾。中國尚未制定管理農村住房和宅基地的專項法律法規，《不動產登記暫行條例》也未規定宅基地確權具體實施細則，宅基地使用權確權主要依據《土地管理法》以及農村集體土地確權登記發證的相關政策文件，缺乏針對性和有效性，易于出現法律條文的相互沖突。《物權法》規定宅基地屬于集體所有，不允許抵押流轉，宅基地要進行市場交易必然要由政府征收，變成國有土地。然而，《物權法》又明確房屋可以交易，農村住宅可以進行抵押貸款，農村住宅依附于宅基地存在，其流轉的實質是房屋私有產權和宅基地使用權的整體交易。法律條文的不一致性導致宅基地私下流轉現象十分普遍，宅基地使用權確權缺乏有效的法制依據。

3.3政治源流：民眾意愿、利益主體與政府策略構成的環境氛圍

第一，民眾意愿的推動。城市化進程的加快以及城鄉收入差距不斷拉大，農村人口大量外流甚至舉家進城，致使農村普遍出現“土地資源浪費、宅基地荒廢”的現象，宅基地私下流轉行為時有發生。自2003年以來，“三農”問題快速進入決策者視野，對農村宅基地的關切度也隨之升溫，2010年中央一號文件更是明確提出要加快推進宅基地使用權確權登記頒證工作。借助于百度搜索發現，2003年12月31日—2009年12月31日，有關宅基地確權的新聞報道或討論共669篇，2010年1月1日—2015年12月20日則為23800篇。這些數字表明，宅基地使用權確權已引起民眾及新聞媒體的廣泛關注并形成了良好的輿論氛圍。由于農村土地價值上升趨勢的凸顯，農民已然認識到宅基地的潛在利益，迫切需要進行確權以實現和維護自身合法權益。

第二，利益主體的沖突。宅基地使用權確權涉及的利益主體主要包括村委會、農民、工商企業和城鎮居民等，其中農民由同村同組、同村不同組以及跨村農民三種身份組成。作為基層自治組織的村委會，必然會積極推動宅基地使用權確權，這樣既可以完成鄉鎮政府的任務指標，又能增加村集體可支配的多種資源。農民群體分為支持和反對確權的兩種聯盟，符合同村同組確權標準的村民主動提交確權申請，而同村不同組及跨村村民由于不符合法定確權條件，反對甚至阻礙其他村民進行宅基地使用權確權。工商企業違建或農民自建出售給城鎮居民的“小產權房”是法律禁止的，但其存在又是客觀事實，這是宅基地使用權確權無法回避的問題。目前關于“小產權房”的治理措施尚不明確，既未進行確權發證，也沒有強制拆除，其利益主體圍繞確權標準展開行動，試圖影響宅基地確權政策的制定方向。

第三，政府策略的差異。中央政府積極頒布了一系列規章政策，積極推進宅基地使用權確權工作，旨在完善農村土地產權制度，增加農民財產性收入。宅基地使用權確權涉及農戶的切身利益，容易產生糾紛，甚至會引發群體性上訪事件。正常的逐級上訪是公民的基本權利，但大規模的越級上訪甚至是群體性鬧訪、纏訪嚴重影響了社會秩序的穩定，因而中央政府要求各級地方政府嚴格控制越級上訪數量，并將年度上訪程度作為地方政府政績考核的重要指標。地方政府在宅基地確權發證政策執行中，既希望加快宅基地確權以推動其有償退出，又擔心引起大規模土地糾紛，存在畏懼心理，工作態度消極拖延，致使許多權屬有爭議的宅基地使用權證書滯留在國土資源部門，沒有發放到農戶，發證率較低。C市農村及其村民小組共有26939個，農村集體所有土地494萬畝，其中353.9萬畝完成確權，所占比例為71.64%；應該發放證書宗地67906宗，已發46176宗，達到要求目標的67.99%，村民小組為主體的土地發證宗數僅為33372宗。這組數據表明，農村集體建設用地和宅基地完成確權登記之后，大量證書積壓在土地管理部門，發證率較低。

3.4政策之窗：《深化農村改革綜合性實施方案》的出臺

政策變革的發生源于問題源流、政策源流和政治源流的交匯融合，在關鍵事件提出政策問題，利益主體利用機會推動政策演變。2015年11月，中央政府印發《深化農村改革綜合性實施方案》，針對5大關鍵領域提出26項改革措施，其中農村土地制度改革是首要內容。至此，宅基地產權制度改革的政策問題再次被提上政策議程并成為農村改革的重要著力點，宅基地使用權確權的“政策之窗”開啟。

4　宅基地使用權確權政策的變遷方向及策略選擇

4.1明確以“農村集中居住區宅基地確權”為主要內容的核心問題

在眾多的社會問題中，如何分離出焦點議題以引起決策者的關注是政策制定的邏輯起點。隨著宅基地使用權確權工作的不斷推進，農村集中居住區宅基地確權逐漸成為宅基地制度改革的重點和難點。針對農村集中居住區宅基地使用權確權主體模糊問題和“小產權房”的隱患，建議通過新農村建設和土地整治專項撥款以及地方政府配套資金實現集中區土地國有化。在原有舊宅復墾的前提下，農民無償獲得符合規劃指標和面積的集中區國有土地使用權，建造住房并進行宅基地使用權確權。農村集中居住區其他經營性建設用地可由鄉鎮政府出租或公開掛牌出售，所獲財政收入用于集中區基礎設施建設和公共服務。對于工商資本與農村集體經濟組織基于“利益合謀”而占用宅基地違規建造的存量“小產權房”，嘗試性通過政府回購的方式予以解決。房屋主管部門審查驗收“小產權房”，并引入第三方評估機構評估其成本價值，再由政府出資回購“小產權房”并將其改造為經濟適用房、廉租房［14］或政策性租賃房等保障性住房，所獲財政收入用于惠民工程建設。同時，為避免“小產權房”的“死灰復燃”，地方政府應該完善監督考察和責任追究機制，嚴格規范農村集中居住區以自建為主的建房方式，通過收取一定比例風險保障金的制度安排，防止工商資本以代建的名義進行商品房開發，對于違反規定繼續建造的“小產權房”要予以強制拆除并追究相關責任人的法律責任。

4.2制定以《農村集體土地產權法》為法制依據的政策建議

中央政府頒布的《深化農村改革綜合性實施方案》提出要深化農村土地制度改革，“明確和提升農村土地確權登記頒證的法律效力”。針對問題源流、政策源流和政治源流中的法制依據而言，亟需以此為契機，系統梳理審查與宅基地確權相關的《繼承法》（1985年）、《土地管理法》（2004年）、《物權法》（2007年）和《不動產登記暫行條例》（2015年）等一系列法律法規，并制定《農村集體土地產權法》，統一厘定包括宅基地在內的農村集體土地確權相關法律依據，同時出臺相應的法律解釋細化內涵，明確界定“戶”、“宅”的概念，適當放寬宅基地使用權流轉范圍，從而引導宅基地使用權有效確權及合法流轉，為宅基地使用權確權提供權威性的法制依據。在《農村集體土地產權法》頒布實施之前，遵循法律效力及適用中的“新法優先于舊法”、“特別法優于一般法”原則選擇法制依據，并參考《立法法》第九十四條、九十五條條文執行。

4.3營造以“項目進村”為宅基地使用權確權契機的政治環境

稅費改革之后，國家財政逐漸走向集權化，中央財政資金的分配主要通過專項轉移支付和財力性轉移支付兩種方式實現。其中，作為調動地方政府完成目標和任務的重要手段［15］，大量的專項資金以項目的形式撥付到地方政府，以使其輔以配套資金建設農村基礎設施和公共服務供給等惠民工程，如“村村通”、“舊房改造”、“集中居住區建設”等統稱為“項目進村”［16］的形式，并逐漸形成一種項目式治理體制即“項目制”。“項目制”就是以項目的方式實現治理目標的治理體制［17］，“項目進村”則是作為項目實施主體的村委會圍繞進村項目進行內外或上下雙向動員的過程。傳統鄉村生存及發展主要憑借資源稟賦和地理優勢等“內源性”工具，隨著鄉村資源的枯竭及衰敗致使“內源性”優勢日益削弱。“項目進村”作為外來資源干預鄉村治理的實現形式，激活了鄉村發展的血液與活力。依托“項目進村”的政治和社會環境，將宅基地使用權確權政策導向和“項目進村”結合起來，以宅基地證書為依據，通過專項資金提高宅基地退出的補償標準，鼓勵動員農民積極申請宅基地使用權確權以實現財產性收益。不符合宅基地使用權確權標準的農民，適用于宅基地有償使用的方法，定期向村集體經濟組織繳納“農村宅基地使用金”亦可進行確權。

（References）：

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（本文責編：仲濟香）

Research on the Agenda Setting of Confirmation Policy of Homestead Use Right from the Perspective of the Multiple Streams Theory: Based on the Survey of 4 Prefectures in Jangsu Province

YU Shui，DING Wen
（College of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China）

The purpose of the paper is to explore the agenda setting of confirmation policy of homestead use right，to analyze the intrinsic law of policy making，and to optimize the operational system as well as predict future trends of policy making.The documentation，questionnaire and interview analysis are employed in the paper.The results show that the problem stream of “the reason why confirmation of homestead use right can be the focus issues”，policy stream of “policy coherence and its legal basis”，political stream of “public will，interests subjects，government strategy” and their polymerization have a huge impact on the agenda setting of confirmation policy of homestead use right so as to

push forward the confirmation of homestead use right of rural centralized residence into the policy agenda.So the paper concludes and recommends that with the opportunity of “comprehensive implementation plan for deepening rural reform”，the decision maker should identify core issues of “confirmation of homestead use right of rural centralized residence”，and promulgate policy according to the legal basis of “rural collective land property rights law” as well as take advantage of the momentum of “ inducing project into village” to create a political environment so as to promote the development of confirmation policy of homestead use right.

land management； confirmation policy of homestead； agenda setting； multiple streams theory； rural centralized residence； inducing project into village

F301.2

A

1001-8158（2016）01-0082-07

10.11994/zgtdkx.2016.01.010

2015-07-15；

2015-11-22

國家社會科學重點項目“基層信訪碎片化及其法治化研究”（15AZZ012）；中央高校業務經費配套項目（SKPT2015007）；南京市社會科學基金項目“推進南京市域治理體系和治理能力現代化研究”（K0201400774）。

于水（1966-），男，山東煙臺人，副院長，教授，博士生導師。主要研究方向為地方治理和政策。E-mail：ys@njau.edu.cn