英國國家游徑系統的發展經驗及對我國的啟示

李經龍　周金陵　李曉潔

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□經濟學研究

英國國家游徑系統的發展經驗及對我國的啟示

李經龍周金陵李曉潔

英國是世界上較早進行游徑建設的國家，也是國家游徑系統發展較為完善的國家。分析英國國家游徑系統的發展歷程和構成，進而研究英國國家游徑系統的管理機構和管理標準，可為我國游徑系統的建設和發展提供許多有益的經驗與啟示。目前，我國的游徑系統建設尚未開始，我們需要學習和借鑒英國游徑系統建設的經驗，充分認識游徑建設的重要性，力求使游徑類型多樣化，還要強化游徑管理的規范性，并確保游徑運營的持續性，從而構建和發展富有中國特色的國家游徑系統。

英國；國家游徑系統；發展歷程；游憩活動；游徑管理；游徑類型

游徑一般是指供公眾步行、騎車或騎馬的鄉野小路，它既滿足了本地市民休閑游憩的需求，又滿足了外來旅游者野外穿越的訴求，因而深得人們的青睞。自1921年，美國人本頓·麥克凱耶（Benton MacKaye）在全球率先提出建設阿巴拉契亞游徑（Appalachian Trail）的設想之后，游徑建設的理念逐漸得到人們的認可。進入20世紀中葉以后，世界各國都把建立國家游徑看作是保護自然環境和滿足游憩需求的一種良好途徑，紛紛加以效仿，陸續建立了自己的國家游徑。英國是世界上較早建設游徑的國家，也是國家游徑系統建設比較完善的國家，研究英國游徑系統建設的經驗，對于我國游徑系統的建設有著重要的啟示價值和借鑒意義。

一、英國國家游徑系統的發展

（一）奔寧步道的建設

奔寧步道（Pennine Way）是身為記者和漫步愛好者的湯姆·斯蒂芬森（Tom Stephenson）提議的，他深受美國阿巴拉契亞游徑建設的啟發。1935年，斯蒂芬森為《每日先驅報》撰寫的一篇文章中率先提出了這一概念，后來他游說議會創建了正式的游徑。這條游徑最初計劃把終點建在伍勒（Wooler），后來延伸到柯克耶索姆（Kirk Yetholm）。直到1965年4月24日，這條游徑才全線開通。

奔寧步道是英格蘭的國家游徑，有一小段延伸到蘇格蘭。這條游徑全長267英里（429公里），從北德比郡峰區的埃代爾（Edale），向北穿過約克郡山谷和諾森伯蘭國家公園，最終在蘇格蘭邊境的柯克耶索姆結束。這條游徑沿著奔寧山脈蔓延，經常被稱為“英格蘭的支柱”[1]。雖然，它不是英國最長的國家游徑，但是卻是英國最早建設的游徑，也是英國最為著名的游徑之一。

（二）游徑建設法案的出臺

20世紀初期，在鄉野和風景秀麗的地方漫步越來越受到英國民眾的歡迎。為了確保民眾能夠盡可能接觸鄉野，在20世紀30年代，英國政府出臺了《鄉村法》（The Country Code），明確規定：要尊重他人戶外游憩的權利，要允許公共游徑（public paths）穿越農田[2]。

二戰后，英國保留一些特殊的地區并保護它們免受戰后發展的影響，這促使了國家公園（National Parks）、國家重點風景區（Areas of Outstanding National Beauty）和國家游徑（National Trails）的建設。1949年12月16日，英國議會通過《國家公園和鄉村土地使用法》（National Parks and Access to the Countryside Act 1949），提出要建立長距離的步道（long-distance routes），以確保公眾能夠沿著特定的路線通過步行、騎馬、騎自行車（不允許機動車通行）來進行廣泛的旅行[3]。

隨著游徑建設的廣泛推進，人們對游徑及其配套設施有了更高的要求。2004年，英格蘭鄉村署制定了《英格蘭國家游徑質量標準》（Quality standards for National Trails in England），使得國家游徑的建設有了等級評定的標準[4]。

（三）國家游徑系統的構成

英國是大不列顛和北愛爾蘭聯合王國的簡稱，領土由英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭組成。由于構成的復雜性，英國對國家游徑的稱謂并不統一。

英格蘭稱為“國家游徑”（National Trails），于1965年建成了首條國家游徑——奔寧步道（Pennine Way）。目前，共建成國家游徑13條①奔寧步道（Pennine Way）是英格蘭和蘇格蘭共有，奧法的堤路（Offa’s Dyke Path）是英格蘭與威爾士共有，這里全部計入英格蘭、蘇格蘭和威爾士不再重復統計。。此外，還有1條在建的國家游徑——英格蘭海岸游徑（England Coast Path），2014年只在韋茅斯（Weymouth）建成了第一段，全線開通需到2020年，屆時將成為英國最長的國家游徑[5]。

威爾士亦稱為“國家游徑”（National Trails），于1970年建成首條國家游徑——彭布魯克郡海岸路（Pembrokeshire Coast Path），目前共建成2條國家游徑[5]。

蘇格蘭稱為“蘇格蘭重要游徑”（Scotland’s Great Trails），以前俗稱“長距離游徑”（Long Distance Routes），于1980年建成了第一條長距離游徑，目前共有26條蘇格蘭重要游徑。此外，蘇格蘭還擁有1條國家游徑——蘇格蘭國家游徑（Scottish National Trail），于2012年10月30日開通，目前是蘇格蘭最長的游徑，全長470英里（756公里）[6]。

北愛爾蘭稱為“國家標識游徑”（National Waymarked Trails），于1995年建成第一條國家標識游徑。目前，北愛爾蘭除了擁有13條長距離的國家標識游徑（超過20英里）之外，還有62條中距離游徑（5～20英里）和334條短距離的游徑（小于5英里）。此外，北愛爾蘭還有一條阿爾斯特游徑（Ulster Way）長達665英里（1 070公里），目前是英國最長的國家游徑[7]。

表1　英國國家游徑系統比較

二、英國國家游徑系統的管理

（一）管理機構

在英格蘭和威爾士，國家游徑由國務大臣指定，由英格蘭自然署（Natural England）和威爾士自然資源署（Natural Resources Wales）管轄，由地方當局和游徑途經的國家公園管理機構具體管理。而且，每條游徑都有一個由當地政府部門組成的游徑伙伴組織。游徑的維護工作一般是由當地公路部門協同土地擁有者在志愿者的幫助下完成。國家游徑的建設資金是由國家政府通過英格蘭自然署和威爾士自然資源署以及當地公路部門和其他合作伙伴資助。國家游徑的宣傳推廣工作是由自由行走組織（Walk Unlimited）具體負責的，這是一個致力于讓更多人、更頻繁到更多地方徒步的社會組織[8]。

在蘇格蘭，一般由蘇格蘭自然遺產署（Scottish Natural Heritage）向蘇格蘭政府提議新的國家長距離游徑建設項目。每條游徑的建設和維護責任在于這條線路途經的地方政府，但是蘇格蘭自然遺產署會提供一些資金支撐，也會幫忙進行宣傳推廣。

在北愛爾蘭，國家標識游徑由北愛爾蘭環境署（Northern Ireland Environment Agency）具體管理并提供資金支持。北愛爾蘭旅游局（The Northern Ireland Tourist Board）負責將此類優秀的旅游產品推向國際市場，同時確保當地市場充分意識到游徑系統的存在。

（二）管理標準

1.質量等級標準

（1）英格蘭國家游徑質量標準

英格蘭自然署負責制定國家游徑及其管理的質量標準，這些標準同樣適用于威爾士。《英格蘭國家游徑質量標準》于 2004年最初制定，并于2013年進行了修訂。該標準從管理原則（Management Principles）和質量標準以及相關指標（Quality Standards and Indicators）兩大方面進行了規定，并從體驗、提升、約定和經濟四個角度進行了具體要求[4]，見表2。而且，在英格蘭和威爾士每條游徑都有一個國家游徑總監（National Trail Officer）來具體指導游徑按照國家游徑的高標準進行建設和維護。

表2　英格蘭國家游徑質量標準

（2）北愛爾蘭質量線路為了深入推行北愛爾蘭行者天堂的戰略計劃，所有步行線路都會被民間組織行者之友（Walkers for Walkers）進行評價，然后北愛爾蘭戶外游憩組織（Outdoor Recreation Northern Ireland）再牽頭對境內最好的步行線路進行鑒別，最后所有高質量的步行線路都會被北愛爾蘭環境署和北愛爾蘭旅游局聯合認證。

為了以示區別，所有獲得認證的質量線路（Quality Walks）都會在該線路的起點和終點分別標記質量標識（Quality Stamp），見圖1。而且，這些質量線路都會在行走北愛爾蘭網站（http：//www. walkni.com）進行專門介紹，以利于游客鑒別。目前，北愛爾蘭的質量線路分為三類：短程質量線路（0～5英里）、中程質量線路（5～20英里）和遠程質量線路（大于20英里）[7]。

（二）資金補助標準

目前，英格蘭自然署給予國家游徑的預算是每年167萬英鎊。根據英格蘭鄉村署制定的《國家游徑資助標準》（National Trails Funding Formula），所有國家游徑都可以獲得不低于18000英鎊的建設資助，而且每年都可以收到不低于每公里250英鎊的維護費用[9]。但是，額外資助的費用就有很大區別了，這主要取決于以下兩方面因素：一方面是長度因素，這涉及到游徑是否支持騎馬/騎車、敏感環境的生物多樣性、敏感的環境遺產三個指標；另一方面是風險因素，這涉及到海岸后退、河岸崩塌兩個指標[10]。譬如，對于游徑長度超過130公里的，超過部分每公里另行補助70英鎊建設費用。再如，如果某游徑可以供騎車或騎馬，維護費用可以提升25%，達到每公里312.5英鎊。另外，在向政府爭取發展資金的同時，當地的公路管理局也要籌資投入游徑的建設與維護，而且投入的資金不能少于政府資助的1/3[10]。

三、英國國家游徑系統的建設經驗對我國的啟示

我國歷史悠久、幅員遼闊，但是游徑的建設尚處于探索階段，還有許多問題值得深入研究。英國國家游徑系統的建設經驗可為我國游徑系統的建設和發展提供許多有益的啟示。

（一）充分認識游徑建設的重要性

規劃人員、投資者和廣大民眾都深刻地認識到游徑建設有很多益處，主要體現在以下六個方面：

第一，豐富游憩活動。在城市快速蔓延的今天，城市周邊開放空間日益不足，人們休閑游憩受到諸多制約。但是，游徑建設可以為人們提供諸多游憩的機會，人們可以在游徑上面步行、遠足、騎自行車、騎馬、滑雪等。這極大地豐富了人們的休閑活動，同時也鍛煉了身體，開闊了視野，有利于人們健康的生活。英格蘭鄉村署2005年數據表明，每年大約有1200萬游客造訪了國家游徑[11]。

第二，提供學習場所。游徑給人們提供了自然學習的機會，人們通過游徑可以深入自然，認識動物植物，接觸水文水景，熟悉地質地貌，了解氣象氣候，意識到生態環境保護的重要性，達到環境教育的目的。同時，游徑還給人們提供了歷史學習的場所，游人通過歷史游徑可以重溫歷史事件，了解事件發生的前因后果，從而深刻地感悟歷史。

第三，保護生態環境。由于游徑為人們提供了大量的游憩機會以及非機動車交通的方式，使得人們可以逐漸擺脫汽車的束縛，這會極大地減少汽車尾氣的排放，進而保護生態環境。而且，國家游徑穿越了各地最為美麗特殊的地方，現已成為保護自然、景觀特征和歷史文化遺產的最佳途徑。

第四，連接景區景點。很多景區景點游步道建設不足，游人很難深入欣賞美景。而且，有些已有游步道還僅限于景區內部，與周邊其他景區之間缺少連接。游徑的建設將有機地串聯這些自然景觀和歷史遺址，為人們的通暢遠足提供便利。

第五，發揚歷史文化。通過保護歷史遺址，并為接近歷史遺址提供便利，游徑使人們與歷史聯系了起來。游徑吸引人們前往歷史遺址，可以給人們震撼的現場感，使人們很容易理解歷史事件。

第六，促進經濟增長。游徑的建設與維護以及大量游客的到來帶來了大量就業機會，促進了地區經濟的增長。附近的社區可以提供多方面的商業服務，譬如就近的住宿、餐飲、導游、公共交通、行李轉移、休閑酒吧、戶外裝備和便利商店等。2003年的研究表明，英國南西海岸游徑每年為地區經濟帶來3.07億英鎊收入，衍生了7 500個就業機會[11]。

（二）力求游徑類型的多樣性

游徑既連通了諸多旅游吸引物，其本身又是線性旅游吸引物。因而，我們對游徑的建設要精心策劃、力求精致、獨樹一幟。對于游徑的類型，我們要力求多元化，滿足不同游憩需求。大體而言，進行游徑建設時要兼顧以下四種不同的游徑類型：

首先，按照游徑的性質劃分，可以分為國家風景游徑、國家歷史游徑和國家游憩游徑。國家風景游徑是貫穿主要自然美景的、陸路的、連續的、長距離游徑；國家歷史游徑是連接主要歷史遺址的中長距離游徑，可以包括水上游徑（譬如海上絲綢之路）；國家游憩游徑是由城市向周邊延伸的短距離游徑，它的位置相對隨意，很多情況下也并不一定具有景觀價值，也沒有長度限制。

其次，按照游徑空間位置劃分，可以分為地面游徑、水上游徑和空中游徑。地面游徑包括步行游徑、自行車游徑、騎馬游徑以及由廢棄鐵路改造而成的鐵路游徑。水上游徑主要是沿著江、河、湖、海進行的水面漂流、水下探險路線?？罩杏螐街饕菫榱藵M足日益增長的動力傘、滑翔、熱氣球以及私人飛機低空飛行而設定的線路。

再次，按照游徑使用方式劃分，可以分為步行游徑、自行車游徑、騎馬游徑、劃船游徑和多用途游徑。

最后，按照游徑主題特色劃分，可以分為教育游徑、觀鳥游徑、雕塑游徑、地質游徑、地方文化游徑等。

（三）強化游徑管理的規范性

一直以來，我國都存在著旅游景區管理部門分割嚴重的問題。而游徑作為線性的資源，肯定會貫穿很多部門管轄的土地，它的建設、管理必然會碰到很多棘手的問題。為了回避可以預見的諸多問題，根據英國發展游徑系統的經驗必須從以下三個方面加強管理：

第一，成立國家游徑局，由交通運輸部直接管轄，主要負責游徑的規劃、建設、等級評定、日常管理。同時，在省級交通運輸部門同樣成立游徑管理處，負責所在區域游徑的日常管理。制作國家游徑局網站，普及游徑基礎知識、指導游徑建設技術、宣傳游徑建設信息。建設游徑項目數據庫，對全國各地各類已建、在建、待建游徑項目進行動態管理，這既有利于宏觀指導，也有利于績效評價。

第二，成立國務院游徑工作部際聯席會議制度。聯席會議由交通運輸部、國家旅游局、國家文物局、國家林業局、國家體育總局、國土資源部、住房城鄉建設部、環境保護部、發展改革委、財政部、國家鐵路局等11個部門組成，交通運輸部為牽頭單位。國家游徑建設的資金由交通運輸部統籌撥款，國家游徑作為一種新的旅游產品其宣傳推廣由國家旅游局負責。

第三，出臺《中華人民共和國游徑法》《國家游徑系統管理辦法》《國家游徑發展專項基金管理辦法》等相關法規，高度重視游徑發展的重要性，賦予游徑發展建設一定的法律地位，確保游徑規劃、建設、管理工作有法可依。

第四，制定《國家游徑等級評定標準》，對已建的各類游徑進行等級評定，同時明確規定統一的游徑標識系統，既便于全國各地采用，也便于旅游者野外鑒別。

（四）確保游徑運營的持續性

為了使我國游徑建設、管理工作能夠可持續發展，必須要有以下三大保障：

第一，政策保障。為了確保游徑建設能夠順利開展，國務院必須高度重視這一工作，考慮出臺《國務院關于加強游徑建設的意見》以及具體的實施細則，使各級政府都高度重視游徑建設工作。

第二，資金保障。交通運輸部、財政部聯合設置國家游徑發展專項基金，專門用于各級游徑項目的規劃、建設；各省級政府也要相應設立省級游徑發展專項資金，用于本省的游徑建設；另外，有條件的地市也可以設立市縣級游徑發展專項資金，來扶持本地的游徑發展?？紤]到游徑建設的巨大公益性，應積極鼓勵私人企業、民間組織捐款捐物，廣大民眾踴躍提供志愿服務，為游徑系統建設出錢出力。

第三，人才保障。在一些交通院校設立游徑發展研究院，專門開展游徑相關研究工作，從理論上、實踐上指導游徑發展工作；同時，在相關院校設置游徑管理、游徑建設工程相關的專業學科和碩士、博士研究方向；由國家游徑局主辦開展游徑管理培訓班，組織全國各地游徑管理人員、建設人員學習培訓。

[1]Wikipedia.Pennine Way[DB/OL].[2015-04-25].ht tp：//en.wikipedia.org/wiki/Pennine_Way.

[2]Wikipedia.The Country Code[DB/OL].[2015-05-09]. http：//en.wikipedia.org/wiki/The_Country_Code.

[3]Wikipedia.National Parks and Access to the Countryside Act 1949[DB/OL].[2015-03-27].http：//www.legislation.gov.uk/ukpga/Geo6/12-13-14/97.

[4]Natural England.The new deal：management of national trails in England[DB/OL].[2016-01-13].https：// www.gov.uk/government/publications/Managementof National Trails in England.

[5]Wikipedia.National Trails[DB/OL].[2015-03-12].http：//www.nationaltrail.co.uk/.

[6]Wikipedia.Scottish Natural Heritage[DB/OL].[2015-04 -11].http：//www.snh.gov.uk/.

[7]Wikipedia.Quality Walks[DB/OL].[2015-03-19].ht tp：//www.walkni.com.

[8]Wikipedia.Walk Unlimited[DB/OL].[2015-03-24].http：//www.walkengland.org.uk/.

[9]The Countryside Agency.National Trails Funding Formula [DB/OL].[2015-03-12].http：//www.naturalengland.org.uk/Images/national-trails-standards-groupreport_tcm6-35510.

[10]Natural England.National trails review report of the funding working group[DB/OL].[2016-01-13].http：// www.nationaltrail.co.uk/the-trails.

[11]Wikipedia.Natural England[DB/OL].[2015-04-23].https：//www.gov.uk/government/organizations/naturalengland.

【責任編輯于蓬蓬】

Development Experiences of British National Trails System and Enlightenment on Development of China’s National Trails

Li Jinglong，Zhou Jinling，Li Xiaojie
（Department of Tourism Management，Anhui University，Hefei 230601，China）

United Kingdom is an earlier country for trails construction all over the world，and is also a more perfect state for developing the national trails system.This article reviews development history of the Britain national trails system，and describes the types of national trails system，analyzes the administrative organization and management standard of Britain national trails system.At present，the trails system construction of our country has not yet started，it is necessary for us to study and draw lessons from British experience of the construction of trails system，and develop the national trails system with Chinese characteristics，so the article analyzes the importance of the trails construction，the diversity of trails types，the normalization of trails management and the sustainability of trails operation.

United Kingdom；National trails system；Recreation activity；Development history；Management experience；Trail construction

F597.12

A

1009-5101（2016）01-0106-06

2015-12-27

2015年安徽省旅游業青年專家培養計劃“我國國家公園的體制建設研究”（AHLYZJ201508）的階段性研究成果。

李經龍，安徽大學旅游管理系副教授，博士，研究生導師，主要從事旅游開發與規劃研究；周金陵，安徽大學旅游管理專業研究生，主要從事旅游開發與規劃研究；李曉潔，安徽大學旅游管理專業研究生，主要從事旅游開發與規劃研究。（合肥230601）