工作打斷、運動式治理與科層組織的應對策略

倪星　黃佳圳

摘要：從時間分配角度來看，運動式治理是對科層組織常規工作的一種打斷。選擇基層警察組織為研究對象，運用工作日志法考察上級臨時指派任務對其常規工作的打斷情況，以及基層警察組織的應對策略。可以發現：科層組織通過內部制度設計吸納了運動式治理帶來的沖擊，并將其傳遞到具體的組織成員身上，體現了重塑科層治理穩定性的制度抗爭；組織成員則通過策略性的自主行為，消解了轉嫁于他們身上的運動式治理壓力。實現了個體工作負荷的長期均衡，這為更好地理解運動式治理與科層治理兩種模式間的關系提供了中觀和微觀層面的視角，拓展了組織時間分配研究的范圍。

關鍵詞：運動式治理；科層治理；工作打斷；組織時間分配

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）05-0033-07

一、研究問題與文獻綜述

我國的政府組織體系采用了典型的科層體制組織形態。一方面，科層體制有其自身固有的組織設計和行動邏輯——追求高效、穩定、可控；另一方面，在我國中央集權管理的大前提下，每一個層級的公共部門都嵌入到更宏觀的公共組織系統之中，層級嵌套、條塊結合。周雪光認為，科層制是我國特定的國家支配方式：官僚組織中的權威關系建筑在特定的合法性基礎之上。而官僚制組織形式及其合法性基礎構成了官僚制國家的基本元素，折射出了后者運行的歷史淵源和內在機制。然而，這種科層制國家支配方式卻面臨著來自運動式治理機制的沖擊，其特點是（暫時）打斷、叫停官僚體制中各就其位、按部就班的常規運作過程，意在替代、突破或整治原有的官僚體制及其常規機制，代以自上而下、政治動員的方式來調動資源、集中各方力量和注意力來完成某一特定任務。科層治理與運動式治理的彼此交替。貫穿于我國各個公共治理層面和歷史時期，反映了兩種治理機制間的緊張關系——運動式治理是針對科層治理的常規機制失敗而產生的（暫時）替代機制或糾正機制。而科層治理出于自身組織穩定性、效率性和可控性的訴求，必然對運動式治理產生抵制。這兩種模式的研究一直以來是公共行政領域的熱點之一，各學者從兩種治理模式的相互關系，運動式治理的發生機制、宏觀效益、運作過程等方面進行了深入的研究。

在現有研究文獻的基礎上。本文將運動式治理視為對常規科層治理的“工作打斷”，試圖從組織時間分配的角度出發。為科層治理與運動式治理之間的關系提供組織層面的新解讀，并進一步探視基層科層組織的行為邏輯，同時也進一步豐富組織時間分配研究的實證素材與理論主張。首先，從時間分配和資源調動來看。運動式治理毫無疑問是對常規科層治理模式的工作打斷。在現有的組織時間分配研究中。工作打斷現象被普遍認為是組織無序的一種典型體現。第一，工作打斷造成了時間擠壓：應付其他組織（成員）的工作打斷請求使得本組織成員超負荷工作。進而導致“時間荒”的惡性循環。第二，工作打斷打亂了組織工作模式與節奏，破壞了組織協同性和計劃性。第三，工作打斷導致組織注意力的碎片化，造成了信息過載的組織非效率現象。可以看出，在組織時間分配視角下，工作打斷研究更多地從被打斷者的角度，分析工作被打斷的組織后果。這一視角有助于我們從另一個角度探索運動式治理和常規科層治理模式之間的關系——面對運動式治理的工作打斷，科層組織是如何應對額外的工作負荷和避免組織無序的。

其次。在研究層面上，組織時間分配視角更加聚焦組織內部微觀層面的特定成員群體。分析工作打斷對組織決策者、軟件工程師、調度員等組織微觀成員個體的行為影響。這一視角有助于我們從微觀層面理解運動式治理對科層組織成員造成了何種影響。組織成員又是如何應對的。

最后，從研究的組織類型來看，工作打斷研究主要集中于商業組織研究，對公共組織鮮有關注。公共組織有著與商業組織不一樣的組織目標與結構體系，從而具有區別于后者的組織過程。運動式治理模式在我國有其自身的合法性與優越性。如黨的十八大以來我國持續高壓的反腐態勢和卓越的反腐成果便是典型的例證。將運動式治理納入組織時間分配研究。有助于更好地審視和分析工作打斷現象對組織過程的效能影響和策略性意義。

綜上所述，本文將運動式治理視為對科層治理的工作打斷。從組織時間分配視角考察公共科層組織如何進行應對。具體研究問題包括：在組織層面。科層組織如何應對運動式治理對其常規工作的沖擊；在個體層面。運動式治理對組織成員的工作產生了什么影響。組織成員又如何應對。

具體而言，“主動-高優先型”的工作打斷主要表現為組織（行動者）出于自身本職工作的考量而決定的工作調整，其本質是對原工作安排的一種再確認、修正和調整。如向上級匯報請示，爭取上級關注；根據工作進程漸進調節后續的工作安排；及時處理潛在隱患，防范于未然等。通過主動打斷原來的工作進程，組織（行動者）可以獲得更高的回報——上級關注、工作效率提升、規避危機等。

“被動-高優先型”的工作打斷主要表現為來自組織之外的工作干預。最為常見的是來自上級的臨時任務安排，更高科層等級的任務具有更高的優先性和打斷合法性，成為組織（行動者）不可規避的工作選項：另一種常見的工作打斷是來自其他組織（成員）的緊急求助，由于求助事件本身的重要性和緊迫性使得原先的工作安排被擱置。如警察單位間經常出現的相互警力支援。

“主動-低優先型”的工作打斷主要體現為對現行工作的一種改良優化，組織（行動者）發現原工作計劃可以更加完善，以達成更好的工作效果。這一類型的“打斷”常見的表現形式是延長工作時間，在確保工作安排順利執行的前提下進行錦上添花式的工作“打斷”，對工作予以修正和完善。

“被動-低優先型”的工作打斷主要表現為具有合作關系的組織（行動者）間的協作請求與響應。通常情況下。協助者會在保證其本職工作安排順利完成的前提下響應協助請求。同時，此類打斷還包括其他重要性較低的非預期工作打斷。如偶遇式求助、弱關系求助等。

應該指出，公共組織間的工作協調配合是我國科層條塊體系之下常見的工作打斷來源，部門的內部改革和管理創新也是組織層面自發突破工作常規的重要表現。而運動式治理則屬于典型的“被動-高優先型”工作打斷。來自上級政府或者主管機構的臨時工作任務，經常要求下屬機關單位的全員體制配合，從而對組織常規工作造成了打斷影響。

（三）研究設計與數據收集

本研究選取G省F市S區公安局為研究對象。運用工作日志法考察運動式治理作為“工作打斷”對基層警察組織及其成員所產生的影響。首先，根據s區公安局提供的組織文本數據。明確其下屬警察大隊、派出所、職能處室的組織目標、內部崗位設置、職責規范和工作流程。其次，在組織文本梳理的基礎上，通過對資深警員的深度訪談，歸納各警察單位的常規工作職責框架。最后，以該工作職責框架為指引，通過各警察單位匯編和局領導核實的方式，自下而上填報匯總崗位工作事項，由本研究進行編碼處理，形成工作日志的填答系統。

經上述三個步驟。本研究最終形成五級工作日志數據框架。第一層：s區公安局的內設警察單位（12個警察大隊，6個職能處室，10個派出所）；第二層：各警察單位內設崗位（284個）；第三層：各崗位職責大類（35項）；第四層：各職責大類下所含具體職責（428項）；第五層：各具體職責所要求完成的工作事項（6179項）。通過內嵌于內部辦公OA系統的工作日志軟件。本研究于2013年7月15日至8月4日。對F市s區公安局除正副職外的在編警員共3381名進行了為期20天的無縫隙工作記錄，共收集有效工作記錄25萬余條。每一條工作日志數據均包含以下數據：警員ID。警員所屬警察單位、任職崗位，每一工作事項所屬具體職責、職責大類，每一工作事項的起始與結束時間（以天為周期，按照發生先后順序），工作事項簡要描述等。

三、主要研究發現

公安機關職能定位的特殊性，使得保障公共安全、維護社會穩定成為其重要的組織目標；因此。公安機關需要經常性地承擔上級指派的安保任務、維穩任務。然而每一次任務的執行周期、工作重點、具體對象和措施等信息均超出了本級公安機關的預知范圍，體現出“能有大估計，難有細安排”的工作特征。對于警察組織而言，安保維穩任務成為運動式治理模式對其組織常規工作的主要打斷形式——F市S區公安局既面臨著通過正式組織結構設置和制度安排維持常規警務輸出的科層制運作要求，又面臨著服從上級安保維穩任務安排的運動式治理要求。

（一）安保維穩壓力之下的S區公安局

1.工作打斷的組織應對

在工作日志記錄期間。F市S區公安局共參與了四次全局性的安保維穩工作。分別為：2013年7月17日“F市城市管理升級考評”S區當日安保工作；2013年7月22日RX村維穩工作；2013年7月28日F市S區紀委維穩安保工作（內容涉密）；2013年8月3日F市S區世紀蓮體育館“群星演唱會”大型安保工作。

“（安保維穩）問題的定性不由我們，都是上級指派、我們全局配合；一般是區府辦和紀委下達的多。工作壓力是很大，因為這是敏感工作，上級領導十分重視。安保工作相對好一點。因為有明確的期限；維穩工作不確定性太多，有時會耗費很多警力，但可能最終一事無成。規律性是有，但能有大估計，難有細安排。九月份開始直到春運結束是（安保維穩）工作高發期。但是具體什么時候來，是安保還是維穩，是要控制還是防范，是要抓捕還是威懾，這些我們只有等到通知才知道。”（F市s區公安局副局長）

可見安保維穩任務對于F市S區公安局而言，屬于上級臨時指派的重要任務，卻又具有不可預測的任務要求和執行標準。這對于遵循理性、穩定、可控原則構建的警察科層組織而言。造成了不可預期的工作打斷和對常規警務工作的沖擊。而在組織的應對策略上：

“警察的分工是很明確的。而且本職工作壓力也大。s區警察長期少編缺編，（安保維穩）任務一來，我們也要‘看菜吃飯。正常警務不能停，但又需要有警力儲備來應對這些突發任務。國保（國內安全保衛）大隊目前是全職負責安保和維穩，主要是維穩工作，算是常設機構。所以他們人員不多（28名），平時的工作以情報和重點對象監控為主，只是到上級來任務了，他們才牽頭來做這個安保和維穩工作。不能因為這個工作占用太多的編制，必須保證常規警務輸出。所以辦法就是（派出所）巡警中隊作為機動力量進行補充，園為他們平時的工作彈性較大。”（F市S區公安局副局長）

F市S區公安局通過“常設+機動”的警員配置模式——在常規工作時期，國內安全保衛大隊負責安保維穩工作的上級對接和日常情報、防控工作；在安保維穩工作期間，則由其牽頭，派出所巡警中隊警員作為機動配合力量，承擔具體的警務輸出——來平衡常規警務輸入需求和安保維穩任務的警力需求。

2.工作打斷的組織影響

在工作日志20天的記錄數據中，派出所巡警中隊的日均工作時長在派出所各警察中隊中并不突出。除JA派出所、RG派出所略高于平均數之外，其他派出所巡警中隊的工作時長均低于派出所平均工作時長。但如表2所示，在四次安保維穩活動當天，各派出所巡警中隊警員的工作時長均有大幅度提升，遠高于其平均工作時長，且基本都保持在日均680分鐘左右，說明安保維穩任務對其工作負荷有非常明顯的、同步性的提升影響。

與派出所其他中隊相比。巡警中隊在執行安保維穩任務期間工作時長均有大幅度提升，LL派出所和LG派出所甚至增加了50%以上，而派出所其他中隊的工作時長相對于平均時長變化并不顯著。屬于日常波動的范圍。（如表3所示）

從全局層面考察同樣可以發現：四次大型安保維穩活動中，派出所巡警中隊工作時間的增長幅度同樣遠高于其他警察單位。（如表4所示）國保大隊因為安保維穩是其本職工作。因而工作時間增幅最大（28.16%）；巡邏警察大隊因為特警中隊待命。從而提高了其人均工作時間（增幅為12.67%）；交通警察大隊、110指揮中心因為承擔必要的交通控制與后臺監控協調工作，故增加了值班備勤人員，因而工作時間有所提升。其他警察單位工作時長變化并不明顯，屬于正常波動范圍。

綜上，由于警察組織內部職能分工的專業性和警員編制的稀缺性，使得常規科層治理邏輯下F市S區公安局不可能為應對不可預知的安保維穩任務預留過多警力。而安保維穩作為上級指派的重要臨時性任務，運動式治理邏輯之下F市S區公安局又必須在其來臨之時確保足夠警力去落實執行。由上述工作日志后臺數據統計可見。“常設+機動”的警員配置模式緩解了常規科層治理與運動式治理對警力資源配置的矛盾要求。成為F市S區公安局靈活應對上級安保維穩任務的警員資源儲備手段。

“我們這里有個開玩笑的說法，巡警中隊是‘老弱病殘：年齡偏大退下來的到我這里；文化水平上不去。做不了刑偵、經偵、技偵的來我這里；身體有疾病的、因公負傷的也安排在我這里！這是我們局人員結構安排的一個辦法，也是沒辦法中的辦法。”（F市S區公安局DL派出所巡警中隊中隊長）

通過上述警員結構調整策略，確保了巡警中隊這一警察單位作為機動力量被抽調去執行安保維穩任務時，不會影響其他警察單位的常規工作，從而有效地吸納了運動式治理模式對科層組織常規工作的打斷沖擊。上級臨時指派的安保維穩工作，打破了上文公式（2）的平衡，增加了W值卻沒有增加T值——正常的警務工作不可能因為臨時的安保維穩任務而擱置或者延遲。所以，F市S區公安局必須通過提升NW，值來重新實現等式平衡。派出所巡警中隊的介入和他們在安保維穩活動期間工作時間的大幅增長就是實現NWI值提升的方式——既增加了人員（N）又延長了工作時間（W）。

（二）“忙里偷閑”的派出所巡邏警察

從表2可見，雖然安保維穩任務對派出所巡警中隊造成了顯著的額外工作壓力和負擔，但從平均數據而肓，警員們的日均工作時長并不突出。由此可以推斷，在常規工作期間，派出所巡警中隊必然存在著某種工作負荷的減壓策略，以平衡安保維穩期間的超負荷工作。

根據工作日志數據，F市s區公安局lO個派出所巡警中隊的工作事項平均耗時占比如表5所不：前5項工作事項的耗時占比已經超過80%，表明了其主要的工作時間分布情況。

其中，“值班備勤工作”與“執勤巡查”為巡警中隊固定任務，每一警員每周必須承擔48小時（連續）的值班備勤任務和8小時（兩次，每次4小時）的執勤巡查任務。而占比最高的“巡邏防控”和位列第四的“便衣預伏”則是自主性較高的任務，成為了平衡工作強度的主要手段，而這種平衡也是通過“工作打斷”來實現的。

“巡邏防控的意思就是根據判斷，在必要的時間和地點，對可疑的人、車進行盤查。必要的可以扣車扣人，拉回派出所錄指紋等；便衣預伏就是配合刑偵，布眼線，情報人接頭，路面踩點，看看有沒有嫌疑人的線索。總之，除了值班和巡查。你要出去還是要在所里自己把握。”（F市S區公安局JA派出所巡警中隊教導員）

“安保維穩是沒日沒夜，但不經常：我們不是機器，要懂得調節。你再多給我十個人，我也不會嫌多，照樣可以把他們的工作排滿：你給我減掉一半人，我也可以保證基本工作照樣輪轉。所以我說要靈活調節，工作壓力太大了，那你就手頭工作放一下，該出去走走就出去走走，巡（邏防）控和（便衣）預伏并沒有什么指標，但你又不能說沒收獲就等于沒做這個工作、這個工作不重要。”（F市S區公安局RG派出所巡警中隊中隊長）

根據表1的分類，“巡邏防控”可以歸為“主動—低優先性”的工作打斷類型，通過外出布卡設哨和隨機盤查，在沒有明確工作產出考核標準的前提下，警員在工作和休息間具有較大的自由裁量空間。“便衣預伏”則可以歸為“被動—低優先性”的工作打斷類型。配合協助刑事偵察中隊、經濟偵察中隊等其他警察單位的嫌疑人線索收集活動同樣具備“可遇不可求”的工作產出性質，因此工作和休息同樣可以被靈活界定。“安保維穩”則屬于“被動-高優先性”的工作打斷類型。必須全力執行。而基于本職工作的特征，巡邏警察隨時面臨著“主動-高優先性”的工作打斷，如突發警情勘察、主動響應110的支援指令等。因此，通過低優先性的兩個工作打斷類型的時間儲存，巡警中隊的警員可以為高優先性的工作打斷預留足夠的工作時間，以此達到工作負荷上的整體均衡調節。（如表6所示）“巡邏防控”這一本職工作是自主工作打斷的主要形式，而通過選擇響應時機，本職工作“便衣預伏”同樣成為工作打斷的策略行為——這兩者都為警員“出去走走”提供了合法性。

綜上，派出所巡警中隊在相對模糊的工作結果衡量標準之下，通過靈活的工作事項選擇，降低了工作負荷強度，儲存了工作時間，并將其投入到由他們主力承擔的安保維穩任務中去，實現了工作時間和負荷的總體均衡。科層組織的常規工作強調職能分工、各司其職，運動式治理強調全局體制、人人配合；運動式治理模式對科層治理模式常規工作的打斷和沖擊。被派出所巡警中隊這一科層結構所吸納和消解。組織關注目標達成，執行者關注工作均衡：巡警中隊警員通過常規警務工作中的策略性工作打斷，釋放了安保維穩工作中累積的工作負荷，實現了工作強度的總體均衡。這兩對緊張關系的微妙平衡從某種意義上體現了科層組織在不同治理邏輯和不同組織層次之間的張力和消解應對過程。

四、結論與討論

本研究從組織時間分配視角出發，以工作打斷為切入點，探索了運動式治理模式與科層治理模式間的關系，提出了組織工作時間均衡的條件和工作打斷的發生機制。在此基礎上。本研究結合我國具體語境，研究了上級政府臨時指派的安全保衛任務和治安維穩任務對下級公安機關常規工作的影響和公安機關的應對策略。以F市S區公安局為案例。本研究揭示了科層組織如何通過機構設置和人力資源結構調整兩方面的組織設計，策略性地緩解了運動式治理對科層組織常規工作打斷的干擾和沖擊，說明了中觀組織層面對這種沖擊的吸納是如何通過微觀組織個體層面的自由裁量行為而最終實現的。從運動式治理被動接受者的立場。從組織行動者的微觀層面，本研究為運動式治理和科層治理的關系提供了新的解讀視角。

與現有組織時間分配相關文獻的普遍結論不同，運動式治理模式之下的科層組織應對過程，說明了工作打斷現象并非總是帶來負面影響，而作為工作被打斷的一方，也并非只能忙于應付，造成組織非效率。一方面，運動式治理模式在我國有其存在的歷史淵源和合法性，其對科層治理模式的工作打斷，就組織層面和我國科層體系而言，并非組織時間分配視角之下的組織無序。而是一種必要的國家治理手段。另一方面，派出所巡警中隊警員的自主工作打斷行為，在個體層面也并非管理學視角之下的非效率行為，而是制度默許之下的一種博弈手段和自由裁量策略。運動式治理模式對科層治理模式的工作打斷，其發生機制之根源并非組織流程、任務分配、合作分工等組織協同性的設計缺陷，而是與我國更為宏觀的社會治理和國家支配方式相關聯，具有更為深刻的存在合法性。

圍繞職能專業化、照章辦事、按部就班等原則構建起來的科層制組織，追求的是理性、效率和穩定可控的組織過程。而我國壓力型體制之下的運動式治理模式對公共科層組織造成了常態性的沖擊，在上級臨時指派任務不能拒絕（W必然增加），本職工作不能耽擱（T無法增加）的前提下，提升工作負荷（增加NW）是實現工作時間均衡的唯一解。因此，延長工作時間（增加W）和預留機動人員（增加N）成為科層組織應對上級臨時任務指派的普遍做法，如本研究中F市s區公安局“常設+機動”的制度設計。這種制度設計是科層組織對運動式治理模式沖擊的一種制度抗爭，也是試圖重塑科層理性的組織努力；同時，這種制度設計也必然將工作打斷壓力傳導至處于公共組織基層的街頭官僚（如本研究中的巡警中隊），所謂“上面千根線，下面一根針”就是對這種壓力傳導的形象表述。因此，處于科層組織基層的街頭官僚只能通過降低常規工作的強度（W）來抵消其承擔上級臨時指派任務而顯著提升的工作時間（W）。使得從一段更長的周期看，其工作負荷（NW）均值趨于一個可接受的均衡水平。詹姆斯·Q·威爾遜認為：公共組織工作人員的工作更多的是由自然發生的動機而不是由機構所提供的動機所決定的。這些自然發生的動機包括實際情況和同事的期望。換言之，在缺乏明確任務衡量標準時，組織行動者之間自發形成的工作默契將成為一種更加有效的組織行動規范，組織成員傾向于共同遵守以保持彼此間的行動合法性。回在本研究中，該默契體現為巡警中隊警員策略性地降低“巡邏防控”和“便衣預伏”這兩項常規工作的強度。以實現工作強度的總體均衡。

運動式治理與科層治理是我國國家治理的特有現象，本研究以組織工作打斷現象為切入點，呈現了兩種治理模式的內在張力，分析了兩種模式共同作用之下我國科層組織的運作過程。在此基礎上，本研究重新審視了工作打斷現象的組織意義，拓展了從組織整體層面到微觀組織成員層面的行動關聯，從組織制度設計和個體行為策略兩個角度闡釋了工作打斷對公共組織研究的新意涵，也為街頭官僚自由裁量行為提供了一種新的解讀。