從封閉小區到街區制的政策轉型：形勢研判與改革進路

吳曉林

摘要：從封閉小區到街區制的政策轉型，事關代際正義與城市可持續發展。卻引發了公共空間的諸多爭論。通過問卷調查和網絡意見的梳理，可以發現：總體來看，公眾對小區開放政策普遍存在誤讀，并呈現出工具性的利益表達傾向；細分來看，公眾對政策轉型的評價具有顯著的群體差異，已購房者最不贊成這項政策，其他群體各有自身的利益考量，政策選項的差異以及政策執行的模糊性影響公眾的態度。就其奉質而言.城市空間調整涉及廣泛的利益變動。業主假以尚未成熟的“共有權益”來進行自我保護，使得個體利益與公共利益存在復雜性。官民之間、個益與公益之間在政策議題上話語失衡，共同導致形勢復雜化。必須推進理性的溝通交往以保證政策的程序正義，推進系統性改革以保證政策的實質公平。

關鍵詞：封閉小區；街區制；小區開放；城市空間

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）05-0040-06

一、問題的提出

2016年2月21日晚，新華社發布的《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》（以下簡稱“《意見》”），提出了未來城市規劃建設管理的總體目標和重點任務。客觀地說，《意見》里的很多提法符合城市發展規律，改革措施具有新意、富有內涵。但是，社會輿論對《意見》的其他方面關注并不多，卻形成了聚焦第十六條“原則上不再建設封閉住宅小區”、“已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開”（以下簡稱“小區開放”）的輿論漩渦。相應的話題連續多日在社交網絡呈現“霸屏”之勢，直到3月5日“兩會”開幕時。關于推廣街區制的爭論仍在持續發酵。

以“小區開放”為關鍵詞進行百度搜索，自2月21日到27日，得到的相應條數高達667萬，其中新聞數量為296萬篇。“街區制”的百度媒體指數在2016年2月22日達到峰值10886條，“小區開放”的媒體指數于2016年2月23日達到峰值6332條。2月21日晚上8點15分，@央視新聞微博發出關于《意見》的新聞，第二天上午lO點，就已經有近15000條轉發，3600多條評論。截至2016年3月5日上午10點，各類微信公眾號分別發布了11136條和7985條關于街區制和小區開放的信息，新浪微博開設的“#開放住宅區#”主題討論有1416.9萬人次閱讀、5879人次參與討論。

在主要門戶網站，關于小區開放政策的討論如火如荼。新浪網2月22日發布的《小區道路充公，問過業主嗎？》、2月23日發布的《最高法回應開放小區是否與物權法相悖》，到2月27日晚分別收到11.2萬、5.7萬次評論；同期，鳳凰網發布的《開放封閉小區，先從機關大院開始》，有7571人參與評論。借助便捷的網絡平臺，各類觀點博弈與互動相當頻繁。這些觀點或者對立或者一致。出于各種立場又受到現實因素的影響，但是最終匯成一股強大的網絡輿論力量。

盡管有一些學者介紹國外或港臺地區的街區制。闡述街區制改革的正面性，但這些聲音很容易被淹沒在質疑和反對的聲音中。人們似乎發現，關于小區開放的輿論在虛擬空間呈現出總體性的質疑狀態。實際上，“網絡所代表的民意是有偏性的，因為網絡人口群體本身具有偏性”，不同的群體具有不同的利益需求。相應地，網絡意見表達一定與線下的立場、身份具有緊密聯系。不同人群為什么、什么情況下表達怎樣的政策意見，不能簡單地用“支持”或“反對”一概了之。只有還原不同意見主體的態度，抓取個體意志的差異性，才能精準研判輿論形勢，推進政策改善。

為此。筆者借助網絡平臺發起了問卷調查。自2月22日到2月23日兩天時間內。回收有效問卷1636份。樣本范圍遍及全國27個省、區、市。調查細分了已購房者、未購房者、房地產商與物業管理從業人員四類群體，并且細分了不同的政策選項，以準確把握政策轉型面臨的形勢。

二、關于城市小區開放政策的總體認知

由于缺乏理性對話的公共空間，也缺乏必要的政策溝通，公眾對于小區開放議題存在非此即彼的回答，進而形成了簡約化的總體認知。

（一）公眾對小區開放政策普遍存在誤讀

自《意見》發布當晚起，各類社交媒體和網站反應強烈。一時間，“要拆你家的圍墻，你愿意嗎”之類的問題。迅速挑起公眾心中的疑慮。筆者的問卷調查表明，68.09%的受訪者不贊成開放封閉小區。贊成的比例僅為31.91%。

實際上，《意見》中關于從封閉小區走向街區制的論述表達了兩層意思：一是新建小區不再封閉、已建小區要逐步打開，表明新舊小區的政策有所區別，并非“一刀切”；二是巳建小區要逐步打開，并非一蹴而就。但是，普通民眾對于這些政策走向并未有細致的觀察，加之網絡媒體存在總體性評價的導向，輿論和公眾大多將政策轉型簡單解釋為“小區拆圍”，認為政府要拆除所有小區的圍墻，因而引發了網民的抵觸。顯然，不能把推廣街區制理解為簡單的“拆墻運動”，也不能說是搞小區拆墻“大躍進”。公眾對政策轉型“打包”評價的方式。遮掩了其對分項政策的不同態度。由此，顯現在網絡空間的輿論，也帶有區分度較低的模糊性。

（二）公眾對小區開放政策的“利弊對沖”

面對爭論，部分專家分析了政策轉型的正面性，住建部官員、最高人民法院負責人擇機出面釋疑。回應公眾擔憂，但是這些聲音并不占據公共輿論的主流。

按照部分專家、學者和官員的解釋，“封閉住宅小區是農耕時代的產物”，隨著大宗用地開發越來越普遍，出現了越來越多的寬馬路、超大封閉社區，這不但阻礙了“小街區、密路網”的形成，進而形成交通堵塞，還破壞城市街道的生活性，不利于形成更良好的鄰里關系。正向來看，小區開放正是為了解決“城市病”。其一，小區開放可以緩解交通壓力。部分官員和專家回應：不少城市斷頭路和丁字路因封閉的住宅小區而起，帶來交通阻塞。因而要打開占據城市中心地帶的單位大院和封閉小區。其二，小區開放有利于激發社區活力，有學者和媒體引用國內、國外開放小區的實踐，力證小區開放會提升街道的生活性和公共場所的開放性。激發社區治理活力。筆者的問卷調查也表明，緩解交通擁堵、提升城市溫情、集約利用土地位列贊成原因的前三位，分別占了贊成小區開放者的70.31%、70.11%和53.26%。

相較而言，數量更多的公眾追求居住的私密性與安全性，擔憂過上被喇叭聲和汽車尾氣保衛、社區安全性下降的開放式社區生活。人們認為小區居民從購買住房開始，就承擔了小區內公共設施建設和維護的成本，理應享受獨立的私密性、安全性和良好的環境，小區開放恰恰帶來交通不便、噪音、偷盜、行路不安全、亂貼小廣告、環境臟亂差等種種問題。問卷調查顯示，分別有90.40%、76.50%和67.35%的不贊成者擔憂小區開放后“居住安全會下降”、“物業管理難度上升，物業管理水平跟不上”和“居住品質會下降”。（參見表1）

（三）公眾對小區開放政策執行的疑慮

對于如何逐步開展小區開放的討論。普遍包含了對政策執行與效果的質疑。公眾質疑，小區一旦開放。政府為了保障公共服務質量，可能會以征稅作為一種保障手段；小區內部道路與公共道路如何對接，也是一個存疑居多的問題。

對政策執行最大的質疑在于，此舉可能會侵犯小區業主共有權益。眾多評論者搬出《物權法》“建筑區劃內的道路、綠地、物業管理用房以及其他公共場所、公用設施屬于業主共同所有”的規定，認為政府有利用公權力侵犯業主共有權益之嫌。問卷調查顯示，46.28%的反對者認為“小區業主已經花錢了”，暗含著私權受侵的隱憂；甚至有評論帶有“陰謀論”的色彩，懷疑政府出臺此種政策，就是要“解決現房庫存量過多的問題”、“抬高現有封閉小區房價”，因而是極其不合理的。與此同時，一些評論則要求一些單位大院率先垂范、引領，建議“首先拆除機關大院”。總體而言，人們對于“拆除圍墻與保護業主產權并無沖突”、“拆墻后，業主能承擔更少的物業費及維修成本，社會資源也得到有效利用，實現各方主體的多贏”等主張展現出相反的認同。

三、對城市小區開放政策的分類研判

本文有意區分了受訪者的身份，區別了不同類型小區開放的政策選項，引入配套措施的評價等變項。力圖較為精準地把握政策轉型面臨的形勢。

（一）不同利益群體分持不同的觀點

調查表明。已購房者、未購房者、房地產商以及物業管理從業人員所持的觀點并不相同，這反映出群體利益分化影響對小區開放的態度。（見表2）

已購房者反對小區開放的比例高于其他群體。與未購房者、房地產商、物業管理從業人員等群體相比，已購房者不支持“開放封閉住宅小區，推廣街區制小區”的比例達到70.40%，前三者不支持的比例則分別為60.16%、60.00%、60.44%。問卷分析表明，是否贊成小區開放與是否已經購房具有負相關性（r=-0.092，n=1636，p<0.01），也即，越是購房者越是反對小區開放。

普通業主比其他群體更擔憂共有權益受損。在不贊成小區開放的理由中。普通業主選擇“小區業主已經花錢了”的比例在受訪群體中最高，比房地產商與物業管理從業人員分別高了10到15個百分點，比未購房者高17個百分點，說明業主群體的權利意識最為強烈。

房地產商和物管人員更擔憂與自身相關的利益。與其他群體相比，房地產商最擔心房價會因此受到沖擊（占到本群體樣本的17.65%，高于普通業主的11.5%和物業管理群體的9.09%），他們擔憂小區開放政策可能會對消化庫存帶來消極影響。進而引發房地產行業整體崩盤；81.82%的物業管理從業人員擔心物業管理難度上升。物業管理行業競爭加劇，物業管理水平跟不上，其比例高于另外三類群體。

（二）配套措施影響公眾對小區開放的支持率

配套措施是一項公共政策能否落地的重要保障，也影響公眾對政策的態度。輿論擔心，在配套不足的情況下，此項政策的實施并不一定能保證大多數人的利益。相反。如果配套措施能夠全面跟上。公眾的支持度就會上升。

調查顯示，在配套措施到位的情況下，公眾贊成小區開放的比例從之前的31.91%上升到65.22%。分群體來看，已購房者和未購房者的贊成率由原來的29.60%和39.84%分別提升至62.27%和75.34%。這充分說明，公眾對小區開放政策的配套措施有較大期待，也說明配套措施到位時，相應的政策實施具有很大的空間。

在配套措施選項中。保障公共安全配套措施的需求比例最高，達到了受訪者的85.33%，其次是保障衛生環境（占比75.79%），要求保障業主共有權益，保障周邊公共綠地、公園等配套設施以及提升民眾素質等的比例都超過了7成。（見表3）其中，已購房者是最擔憂配套措施跟不上的群體。他們對于小區開放之后的方方面面都有較高的需求。與其他群體相比。未購房者除了特別關注公共安全以外，對于保障周邊公共設施和提升城市居民素質等的需求高于其他群體，他們對軟環境建設的需求更加強烈。

（三）政策選項的精細化影響公眾對小區開放的態度

公眾對小區開放政策的理解與政策的模糊性存在極大的相關性。具體來看，小區開放政策在意見綜合、決策選擇和實施方面存在模糊地帶，這是影響公眾態度的重要因素。

由于政策溝通和宣導不到位，公眾對于開放何種小區、如何開放小區并不明了。進而引發了普遍性的擔憂。例如，有專家指出“封閉住宅小區”指的是超大封閉住宅小區，而公眾獲得的認知是全部“拆圍”，信息不對稱容易造成公眾對政策的誤解。同時，由于《意見》還僅僅處于政策倡議階段，具體的推進措施并不清晰，導致公眾對于分項政策缺乏認知，從而形成總體性的否定。如果細化政策選項。就會改變公眾的具體認知。例如，調查問卷專門設置了是否支持僅對新建住宅推廣街區制的選項。受訪對象總體的贊成比例由原來的31.91%上升到55.13%，已購房者和未購房者的贊成比例分別從原來的29.60%、39.84%贊成率上升為54.38%和57.45%。已購房者與未購房者贊成的比例幾近相當。

調查也顯示，“無圍墻，不小區”的住房選擇強化了國人的圍墻文化。僅有3.97%的人知曉國外和港臺普遍實施街區制的情況。人們對于街區制實行的條件、國外開放小區的經驗可否借鑒、小區開放的益處、小區封閉的弊端等均未有全面的認知。問卷分析表明，越是對街區制有了解的人越贊成小區開放。（r=-.297，n=1636，p<0.01）這也可以說明，正是政策信息的模糊性，加劇了公眾對政策的疑慮，給輿論進一步發酵提供了空間。

四、城市小區開放政策爭論的實質

開放小區、推廣街區制是一個積極的政策走向，但是在輿論場卻展現出復雜的形勢。究其實質，這是一個涉及利益重新配置和政策話語權失衡的問題。

（一）城市空間調整涉及利益重新分配

在計劃經濟條件下，大多數城市勞動者依附于“單位制”。生產單位與生活單位高度一體。“各單位將土地用高墻一圍。在內部自行規劃辦公、居住資源，工作、生活高度一體化，就成了一個個單位大院”。單位自行調配職工住房。代行了城市政府的“規劃和建設職能”。由于建設任務往往由“條條”傳達、單位執行。因而城市整體規劃和建設受到諸多制約。到了上世紀八九十年代，在單位制逐漸解體的背景下，出于安全管理的需求，不少地方仍號召居民把小區封閉起來。以維持社會治安。直至1998年國務院頒發《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，我國單位福利分房的時代才被終結。開始進入住房商品化的時代。與之相隨。開發商所建樓盤大部分為封閉小區，人們也樂于購買封閉小區住宅。據統計，從1991年到2000年，上海83%的居住小區均以某種方式被封閉起來。同期，廣東封閉了54000個小區，覆蓋70%以上城鄉面積及80%以上人口。當前，我國建設的小區幾乎全部都是封閉小區。

按照規定，政府負責小區之外的公共設施建設，開發商負責小區內共用設施設備的建設。小區內共用設施設備既包括水電煤氣線路、消防設施。也包括綠地、道路和非經營性車場車庫等。這些設施設備建設的費用先由開發商承擔。后分攤進住房銷售價格，并移交業主共同所有和維護。一般情況下。我國封閉小區的規模巨大，通常占地達12-20公頃。內含2000-3000戶，遠遠超過歐美國家的水平，這就導致超級社區林立，形成了諸多社會隔離。

可以看出，以往封閉小區的政策，一定程度上是城市低成本建設政策的產物。將城市建設和維護成本轉嫁給了一般居民。并最終形成了業主共同體共有的“小共有”、相對于整體城市而言是“大私有”的局面。這種空間政策短期內推動了城市快速擴張，卻需要整個城市社會承擔長期的諸如交通堵塞、社會隔離、資源浪費等成本。形成了“政府短期轉責——小區長期封閉——社會高成本發展”的怪圈。

因此，本次政策的出臺，本身是對既往城市建設利益關系的終結。但是，對于要開放的小區，則面臨向業主償還成本的問題，即使開放未建小區，也將會對開發商的拿地成本、購房價格、物業管理行業的規模和定價、業主共同體的規模與基層治理等產生一系列的影響。

（二）個體利益與共同利益交織的復雜性

隨著市場經濟的發展，個體利益與公共利益的分界線越來越清晰，個體利益本位的取向凸顯。2007年頒布的《物權法》規定“私人的合法財產受法律保護”，為個體利益保護提供了法律保障。本次調研也發現，人們對開放所有小區的支持率偏低。但是對只開放新建小區的支持率則大幅上升。75.06%的受訪者要求政策轉型要保護小區內業主共有權益，這反映出公眾自身利益意識的強化，甚至體現出“開放別人的行，開放我的不行”的個體利益保護意識。調查也發現，反對小區開放的人更傾向個體利益保護。贊成的人則站在城市公共利益的立場。正是個體利益與公共利益的差異撐開了輿論爭論的空間。在輿論空間。個體利益表達不斷向前推移，相比之下，公共利益的主張則有所退縮。

中央出臺《意見》是站在公共利益和城市可持續發展的立場，但是涉及廣大居民的切身利益問題。研讀各類評論可以發現。大部分人在個體利益可能受到威脅的情況下，選擇用“業主共有權益”作為自我保護的主要話語武器，未被充分激活的共同利益成為較為受用的話語盾牌。現實情況是。商品房小區業主的個體意識雖然強化，但這不等于業主共同體具有真實維護共同利益的能力。由于種種原因。業主共同體組織和共同治理的水平均比較低下，甚至容易分化和內訌，業主共同利益被侵犯的現象并不鮮見，卻很難通過共同體的形式得以維護。

可以判斷，業主愿意假以被“懸置”的共同利益和共同組織來應對政策轉型的沖擊，鮮明體現出個體利益維護的孱弱性和無奈。盡管如此，因為有相應的法律保護。此舉尚能贏得廣泛的輿論支持。這就使得小區開放政策糅合了個體利益、共同利益和公共利益的復雜性。

（三）政策爭論顯示出話語權的雙重失衡

媒介話語權影響政策議程的設置與政策走向，基于政策議題的話語形成公共議程與政策議程之間的張力。

其一，從整個政策議程的設置來看，從封閉小區走向街區制的政策是一個傳統的“關門模式”。在這種模式里，沒有公共議程的位置，議程的提出者是決策者自身，他們在決定議事日程時沒有考慮大眾可能的反應。盡管在本世紀初就有部分學者開始呼吁小區開放。但是這種僅限于學界范疇的主張并沒有轉化為公共議程。也就是說，小區開放的政策議程先于公共議程而產生。而后引起公共輿論的關注。在現代社會，缺乏事先的溝通，割裂公共議程與政策議程的聯系。非但無助于掌握民情民意。還可能使政策本身陷于被動。在這個過程中，官民話語之間失衡了。公民的意見表達權利被忽視了。

其二。在政策議程引發的公共議程中也充斥著非理性的話語。一是公共議程有意無意屏蔽《意見》中的“逐步”等字眼。忽視“差異化”、循序漸進的政策導向，將本次調整簡單地標注為“拆墻行動”。塑造了“一刀切”、“馬上就拆”、“不講條件、不講法律”的話語走向，進而引發井噴式的輿論反彈。二是公共議程被個體表達的工具性所主導。本次政策調整涉及的利益面甚廣，而已購房業主的利益表達尤為激烈。他們既存在對“他者利益”的漠視，也對更大層面的公共利益無感，調查中所見的無視封閉小區弊端、“拆我的不行，拆別人的可以”的態度將這種自利性表現得一覽無余。同時。相應的爭論力圖將機關大院、政府辦公場所的開放作為示范，有意模糊了機關大院等與業主小區的基礎差異。這種話語表達甚至被官方話語所呼應，顯示出公共議程中官方話語的退讓。

總體而言，政策調整前官方話語權強于公民話語權。公共議程中工具性的公民話語權強盛。由于官方話語權自一出場就帶有政策溝通不足的“原罪”，而后遭遇網絡空間的擠壓，難以形成公共輿論的積極轉向，顯示出官民溝通缺乏、公共議程非理性的雙重失衡。政策調整本身的正義性因而被遮蔽。

五、用正義的手段推動城市空間正義的轉型

從封閉小區到街區制是一個城市空間正義轉型的問題，對于改變既有粗放的城市發展路徑、增加城市內涵具有引領意義。但是。這也勢必涉及舊賬償還與新挑戰等一系列問題。由此，有必要用正義的手段推動城市空間正義的轉型。

（一）推進理性的溝通交往。保證政策的程序正義

意見表達和意見綜合是政府過程的開端。@推廣街區制的政策，越過了意見表達這個環節，使得政策議程與公共議程的關系倒置，決策者與公眾溝通不暢。進而損及程序正義。必須推進理性的溝通交往，保證政策的程序正義。

一是確保在《意見》轉化為具體政策的過程中。構建暢通的官民雙向溝通渠道。要通過充分的調研，獲知公眾訴求，打消公眾疑慮，積極闡釋政策調整的目的。引導公眾認識城市的密度、規模、協同等發展要素，關切不同群體的利益立場，獲得公眾對小區開放政策的理解和支持。

二是構建理性的公共輿論場，從非理性的個體利益表達轉向公共理性基礎上的討論。按照哈貝馬斯的理解。公共意見的理想“只有在從事理性的討論的公眾存在的條件下才能形成”。現有的輿論場中個體意見表達的工具性、主觀性有余，正當性、真誠性不足。有必要引導公眾遵循“真實性、真誠性和正確性等有效性要求”，找到個體利益與公共利益的交往溝通理性。

（二）推進系統性改革，保證政策的實質公平

城市政府既要面對開放封閉小區的挑戰，也要面臨開放后帶來的壓力和沖突。站在空間政策調整的關口，必須承受壓力。負責任地系統地布局改革，保證政策實施的公平性。

其一，綜合布局上中下游政策網絡。政府實施《意見》前，要在認真調研的基礎上出臺相應的配套措施，從前期規劃、公共配套到后期保障上做好系統改革。國土和城規部門要有效銜接，土地出讓規模劃小，土地出讓成本下降，保證道路設計方便；業主共有權益要得到充分保護。基礎建設、街區治安、公共衛生、通行安全、噪音控制等公共服務必須得到充分供給：要適時推動物業管理制度改革，提供充分競爭的物業管理市場，保障業主共同體的自主權、監督權。同時，“拆圍”行動要有充分的法理依據，應抓緊完成修法和司法解釋工作。依法推進小區開放。除此以外，提升包括車讓人等方面的城市居民素養和城市文明品質。也是必須要做的長期工作。

其二，差異化地推行小區開放政策。要有不同類型開放小區的示范。從而引導社會上觀望、對比的心態，公有單位在土地使用等方面沒有商品房小區的負擔，要在適當條件下先行開放；對于什么類型、什么地段、什么面積、什么條件的小區要開放。如何開放以及開放之后的問題如何解決，都要有不同的保障方案；相應的稅費調整、公共設施的移交和維護等也應該有差異化的安排；在時間上，要循序漸進，盡可能降低拆除圍墻開放小區給業主生活帶來的影響；對于已經建成的小區，則需要在業主共同利益和社會公共利益之間找到均衡點