科學理解和推進“多規(guī)合一”試點工作

周世鋒 秦詩立 張旭亮 羅成書

科學理解和推進“多規(guī)合一”試點工作

周世鋒 秦詩立 張旭亮 羅成書

開展“多規(guī)合一”試點，在于解決規(guī)劃交叉重復等諸多矛盾，增強市縣級規(guī)劃系統(tǒng)性和權威性；彌補綱領性規(guī)劃指引空白，形成市縣域科學的國土空間開發(fā)格局；配套推進規(guī)劃管理機制創(chuàng)新，增強市縣級規(guī)劃實施效力

黨的十八屆三中全會提出，建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制。習總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上強調(diào)要積極推進規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法。2015年初，中央全面深化改革領導小組確定“多規(guī)合一”試點為全國深化改革重點之一；2016年2月，習總書記充分肯定了開化“多規(guī)合一”試點工作。為什么需要開展市“多規(guī)合一”試點，其目標導向、對策建議是什么？近年來，開化等市縣“兩規(guī)融合”探索已有一定基礎，規(guī)劃管理體系初步建立，為“多規(guī)合一”試點創(chuàng)造了有利條件。本文試圖通過分析開化個案，尋找“多規(guī)合一”推進過程中存在的問題，提出相應的解決方案。

規(guī)劃工作面臨的問題和矛盾

發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)領性不強。憲法明確經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領性規(guī)劃，但實踐中其統(tǒng)領性尚不夠強。一是期限上發(fā)展規(guī)劃短、城鄉(xiāng)等規(guī)劃長，前者難以指導后者。發(fā)展規(guī)劃期限為5年，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等的期限通常為10-20年，在規(guī)劃目標、戰(zhàn)略任務等方面的指導難以實現(xiàn)。二是內(nèi)容上發(fā)展規(guī)劃空間約束性偏弱，技術導則缺乏。發(fā)展規(guī)劃突出戰(zhàn)略性、全面性，對空間規(guī)模、結構、布局及其管控的指導性、約束性較弱，且缺乏技術指導；城鄉(xiāng)、土地等規(guī)劃在空間開發(fā)管理上已有成熟的技術導則、規(guī)范。三是地位上發(fā)展規(guī)劃缺少專門法律，對地方政府來說剛性不足，對其他規(guī)劃難以實現(xiàn)依法統(tǒng)領；城鄉(xiāng)、土地等規(guī)劃有專門的規(guī)劃，其剛性或約束性有法可依，且更受地方政府重視。

規(guī)劃間統(tǒng)一協(xié)調(diào)不夠。理論上，對同一片國土空間，相關規(guī)劃理應在基礎數(shù)據(jù)、技術標準等方面統(tǒng)一銜接，但實踐中尚未充分實現(xiàn)。一是基礎數(shù)據(jù)不統(tǒng)一。發(fā)展、國土、規(guī)劃、環(huán)保等部門對人口、用地等的統(tǒng)計口徑、技術標準不統(tǒng)一，造成基礎數(shù)據(jù)出入較大。二是技術標準不統(tǒng)一。各規(guī)劃的空間管制分類不同，如土地規(guī)劃對建設用地管制區(qū)分為“允許建設”、“有條件建設”、“限制建設”和“禁止建設”，城鄉(xiāng)規(guī)劃對用地單元建設適宜性的等級評定按“適宜建設用地”、“可建設用地”、“不宜建設用地”和“不可建設用地”劃分。同時，規(guī)劃間的制圖技術體系不同，用地邊界難以充分重合。三是空間定位不統(tǒng)一。各規(guī)劃針對同一片國土空間的功能定位、管制要求等時有矛盾，實施主體又常存利益阻隔，導致部分重大項目前期協(xié)調(diào)難、落地難。四是邊界范圍不統(tǒng)一。原則上只有發(fā)展規(guī)劃是綜合性規(guī)劃，其他規(guī)劃均是專項規(guī)劃，在規(guī)劃定位、空間范圍、內(nèi)容重點上應有明確界限。但目前大部分專項規(guī)劃都有定位擴大化、范圍全包括、內(nèi)容全覆蓋態(tài)勢，導致規(guī)劃間內(nèi)容重疊、邊界模糊現(xiàn)象。

規(guī)劃管理實施銜接不強。規(guī)劃管理實施是項系統(tǒng)性很強的工作，但實踐中銜接性較差。一是規(guī)劃立項依法性不強。雖然政府都制定有規(guī)劃編制目錄表，明確列入目錄表后才能編制規(guī)劃。但部分規(guī)劃是上級政府或職能部門要求，乃至領導批示編制的，隨意性較強。二是規(guī)劃編制修編時序混亂。部門規(guī)劃的編制或修編時間選擇，包括任務開始與完成時點、基期、期限等選擇，多是由上級職能部門確定的，造成規(guī)劃間的銜接較混亂。三是規(guī)劃審批行政層級錯位。發(fā)展規(guī)劃是統(tǒng)領性規(guī)劃，理應由上級人大或政府審批，但目前仍由本級人大審批。而專項規(guī)劃理應由本級政府審批，以增強基層政府的統(tǒng)籌權、自主權，卻多由上級政府或職能部門審批。

“多規(guī)合一”應堅持的目標和導向

基于上述目前政府規(guī)劃工作中存在的問題，明確此次開化開展“多規(guī)合一”試點的目標訴求和原則導向。

三大目標訴求。一是解決規(guī)劃交叉重復等諸多矛盾，增強市縣級規(guī)劃系統(tǒng)性和權威性。建立定位清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系，形成市縣域一套規(guī)劃、一張藍圖，將各自為政的規(guī)劃轉(zhuǎn)化為合力，增強市縣級規(guī)劃的權威性、系統(tǒng)性和有效性。二是彌補綱領性規(guī)劃指引空白，形成市縣域科學的國土空間開發(fā)格局。厘清經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃及專項規(guī)劃之間的關系，明確國土空間開發(fā)利用總體格局，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和空間開發(fā)模式，實現(xiàn)國土空間集約、高效、可持續(xù)利用。三是配套推進規(guī)劃管理機制創(chuàng)新，增強市縣級規(guī)劃實施效力。推進規(guī)劃審批實施流程的改革優(yōu)化，大幅壓縮審批環(huán)節(jié)和審批時限，提高市縣級政府服務效能和規(guī)劃實施權限，破解專項規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌、難以落地的難題。

圖/金川

四大原則導向。一要創(chuàng)新理念，科學謀劃。“多規(guī)合一”本質(zhì)上是規(guī)劃改革創(chuàng)新，需在地方政府自身改革與治理體制創(chuàng)新、規(guī)劃組織管理理念與體系健全創(chuàng)新、規(guī)劃推進實施與評估修編方法創(chuàng)新、規(guī)劃監(jiān)測評價與公眾充分參與創(chuàng)新等方面大膽突破，科學謀劃規(guī)劃基本理念、規(guī)劃體系設計、規(guī)劃管理完善及其所需體制機制創(chuàng)新、環(huán)境文化建設、公眾參與普及。二要上下左右，協(xié)力推進。“多規(guī)合一”試點不僅要貫徹體現(xiàn)國家對規(guī)劃改革的總體要求，主動加強與國家、省市相關規(guī)劃部門及其法律法規(guī)的溝通銜接，共同明確創(chuàng)新點、突破口，還要推動市縣多職能部門的共同參與、通力合作，明確與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、功能區(qū)間的差異化功能定位，完善政策制定，提高方案科學性、適用性。三是問題導向，重點突破。“多規(guī)合一”試點需重點解決目前規(guī)劃工作中面臨的問題，如規(guī)劃期限與基礎數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，規(guī)劃審批銜接不充分、時序不規(guī)范，規(guī)劃內(nèi)容交叉重復、范圍越界現(xiàn)象明顯，規(guī)劃共享信息平臺不健全等，需找出問題癥結所在，尋求不同的破解之道。四是深化改革，增強統(tǒng)籌。“多規(guī)合一”試點不僅是理順規(guī)劃自身技術層面的體系與審批關系，促成基本數(shù)據(jù)與期限統(tǒng)一，也不僅是規(guī)劃公共信息平臺的科學建設與高效管理，還需加強政府自身的改革創(chuàng)新，以更好發(fā)揮政府規(guī)劃“有形的手”與市場“無形的手”科學、有效結合、協(xié)力。

深化推進“多規(guī)合一”試點的改革建議

明確市縣發(fā)展總體規(guī)劃的法律地位。市縣發(fā)展總體規(guī)劃是市縣域的頂層規(guī)劃，應有相應的法律地位。盡管憲法中明確提出地方政府要組織編制發(fā)展總體規(guī)劃，并由人大審議批準。但是發(fā)展規(guī)劃的定位、作用、期限、內(nèi)容等沒有專門規(guī)定。建議國家在“多規(guī)合一”試點基礎上，結合發(fā)展總體規(guī)劃法的制定，將編制市縣發(fā)展總體規(guī)劃、健全規(guī)劃體系納入立法，明確編制要求，增強總體規(guī)劃的權威性，及其對其它規(guī)劃的統(tǒng)領性。

完善專項空間規(guī)劃功能定位與邊界。由于在市縣發(fā)展規(guī)劃中，一些涉及市縣長遠和全局發(fā)展的重大戰(zhàn)略和空間要求已經(jīng)確定，為避免重復沖突，其它相關專項空間規(guī)劃不需再作研究和規(guī)劃，主要是落實和細化在相關領域和區(qū)域的空間安排和劃分。建議國家層面加強協(xié)調(diào)，對現(xiàn)行有關法律法規(guī)進行修訂，明晰或調(diào)整現(xiàn)有城規(guī)、土規(guī)、環(huán)規(guī)的功能定位、范圍邊界、編制要求和內(nèi)容，減少不屬于本規(guī)劃職能與范圍的相關內(nèi)容。

改革市縣規(guī)劃審批行政層級要求。對市縣規(guī)劃成果審批制度作出改革調(diào)整，以便于政府規(guī)劃管理高效可行。對于發(fā)展總體規(guī)劃，建議規(guī)劃經(jīng)當?shù)厝舜髮徸h后，報省人民政府審批，省政府重點審查目標定位、發(fā)展戰(zhàn)略、空間布局、功能分區(qū)和主要任務。其它規(guī)劃，特別是城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等的審批權，建議國家有關部委進行協(xié)調(diào)，可以授權到市縣政府，以增強地方規(guī)劃自主權和統(tǒng)籌權，提高政府效力。

早日出臺“多規(guī)合一”統(tǒng)一的技術導則。希望在各地試點的基礎上，各部委聯(lián)合研究制定“多規(guī)合一”的基礎數(shù)據(jù)標準、空間分區(qū)標準、用地分類標準、信息平臺標準等技術導則、規(guī)范，統(tǒng)一規(guī)劃期限、規(guī)劃基期年、基礎底圖、坐標系統(tǒng)，及其規(guī)劃間銜接要求。

作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院