尋蹤地方債

文/本刊記者 秦 龍

尋蹤地方債

文/本刊記者 秦 龍

我國目前還沒有專門的機構和標準來統計地方債務。各地融資平臺越來越多樣化、隱蔽化，很多資金的來源和數量無從知道，負債規模難以統計。

因為這部分藏在黑箱里的隱性債務是個未知數，加劇了人們對地方債務風險的擔憂。

在中國債務問題中，地方債務問題是關注的焦點。中國社會科學院學部委員李揚6月15日在國新辦政策吹風會上指出，2015年末納入預算管理政府債務是26.66萬億元，占GDP比重為39.4%，其中地方政府債務16萬億元。

存在危機？

在中國債務問題中，地方債務是關注的焦點，今年5月26日，財政部首次披露了2015年地方政府債務率：目前中國地方政府債務風險總體可控。以國際通用的債務率指標衡量，2015年地方政府債務率為89.2%，低于國際通行警戒值。可以說，對于我國地方債務情況，財政部持樂觀態度。中國社會科學院財經戰略研究院副研究員張德勇在接受本刊采訪時也發表了同樣的觀點，“中國地方政府的債務處在可控范圍內，短期內不會出現債務危機。”

“地方債總體上很安全，還沒有感受到風險。通過指標來看，89.2%的負債率也在國際警戒線之下。如果說存在風險，也是個別地方的問題。”中國財政科學研究院副院長王朝才在接受記者采訪時表示，“個別地方的風險，就如同企業發展一樣，個別企業存在財務風險很正常。”

“國家對地方債已經有所控制，地方債發行的不確定性已經減少。同時風險防范措施也是有的，比如局部地方暫時償還不了將到期的債券，通過置換成中長期貸款，來防范風險擴大化。一些地方融資平臺的債務，置換成政府的中長期債券。對于銀行來說，收回現金和收回政府的中長期債券都是一樣的。”王朝才表示。

那么中國地方債務到底有多少？國家審計署副審計長董大勝今年表示，估計目前各級政府總債務規模在15萬億至18萬億元；財政部原部長項懷誠最近透露，地方政府負債估計超過20萬億元。

不同的數字說明地方債統計的難度。據了解，我國目前還沒有專門的機構和標準來統計地方債務。同時，各地融資平臺越來越多樣化、隱蔽化，很多資金的來源和數量無從知道，負債規模也就難以統計。正因為這部分藏在黑箱里的隱性債務是個未知數，也加劇了人們對地方債務風險的擔憂。

從何而來？

張德勇認為，地方債務風險產生原因是多重的，“一是體制原因，財力層層向上集中，地方基層財力越來越少；二是經濟原因，2008年經濟危機到來，我國實行了較為寬松的財政政策，從而促進了大量的融資。現在經濟進入新常態，一些債務風險就顯現出來了；還有個管理的原因，比如有多個債務管理部門，債務情況復雜。

據悉，在2008年經濟危機以前，長期以來中央政府債務占GDP比率一直維持在20%左右，遠低于國際公認的60%警戒線。《預算法》規定地方政府不能直接舉債，因此地方政府債務也局限于養老金缺口、對地方國有企業的隱含擔保等或有債務。債務負擔與其他新興市場國家相比相對較輕。

財政部部長樓繼偉表示，財政部正在部署關于政府債務規模的調查，將地方債分為顯性、隱性、直接以及或有債務，分門別類，先制止住地方政府債務擴張的趨勢。

2008年經濟危機的爆發改變了這一切。為應對經濟危機對中國經濟造成的負面沖擊，中國政府出臺了4萬億的財政刺激方案。但中央財政只出1.18萬億，剩下部分由地方財政來出。在分稅制框架下，地方政府的預算收入與支出本身就不能匹配，必須靠中央轉移支付與土地出讓金才能最終平衡。

中央政府對于地方政府財政撥款不能滿足地方建設發展的需要，所以地方建設很多還是依靠地方財政支撐。“地方政府收入的減少，為了獲取足夠的資金以融通龐大的基礎設施投資，地方政府開始大規模使用地方融資平臺融資。”業內專家說，地方政府以土地、基礎設施、地方國企股權等資產作為資本金注入融資平臺，再由融資平臺向商業銀行申請貸款，最終將募集資金用作基礎設施投資。

中國社科院世界經濟與政治研究所國際投資研究室主任張明表示，地方政府債務高企本身并不是問題，問題在于，地方政府未來是否有能力為這些債務還本付息。中國的獨特問題在于，地方政府、融資平臺與商業銀行三者之間形成了錯綜復雜的關聯，而這一關聯能否持續，關鍵取決于房地產市場是繁榮還是衰退。

“一方面，無論是融資平臺的資本金還是抵押品，基本上都是地方政府劃撥的土地；另一方面，地方政府對融資平臺提供的隱性擔保，很大程度上又是以未來的土地出讓金收入作為支撐的。”張明分析。

可以說，如果中國房地產市場繁榮、房價一路上漲，則地方融資平臺能夠輕松地還本付息、地方政府的財政收入充裕、商業銀行的資產負債表非常健康，而如果中國房地產市場開始向下調整，則地方融資平臺、地方政府與商業銀行的風險有可能就會爆發。

據審計署統計，未來3年將有超過35%的地方性債務到期，屆時各地能否都按時還債還不一定。中央財經大學金融學院教授郭田勇指出，各個地方政府債務償還能力并不一樣。中國財政科學研究院原院長賈康稱，目前來看，債務規模總量仍在安全區，但需防范某些局部地區和具體項目出現的債務風險。

今年5月26日，財政部首次披露了2015年地方政府債務率：目前中國地方政府債務風險總體可控。以國際通用的債務率指標衡量，2015年地方政府債務率為89.2%，低于國際通行警戒值。

如何解決？

如何解決地方債務問題？業內專家指出，一方面要采取措施消化舊債，遏制住風險；另一方面要建立新制度，控制新債規模。財政部部長樓繼偉表示，財政部正在部署關于政府債務規模的調查，將地方債分為顯性、隱性、直接以及或有債務，分門別類，先制止住地方政府債務擴張的趨勢。

對于消化舊債，復旦大學經濟學院副院長孫立堅認為，要理順市場機制，把當地經濟搞活，通過經濟效益的改善贏得未來還債的空間。云南省政府明確表態，及時補充償債準備金，有效應對償債壓力。逐步建立債權債務人對賬機制，改進完善地方債務統計報告制度，加快建立健全地方政府債務規模管理和風險預警機制，有效防范和降低政府債務風險。

國家信息中心經濟預測部世界經濟研究室副研究員張茉楠對記者建議說，應設立政府逾期債務清償風險基金，為未來發生的債務風險做好準備。

對于控制新債規模，專家認為，各級政府要切實轉變經濟增長方式，通過抑制投資過熱來有效控制地方政府的舉債規模。同時，要嚴格發債主體資格審查，規范發債程序，強化償債責任等。

還有觀點認為，舉新債不能再用以前向銀行借錢的老做法，可以通過債券市場對地方政府的融資形成市場約束機制。國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長魏加寧說，讓地方政府自己作為債券發行人直接面對市場，使其在發行、管理、償債等環節上均處于主體地位，在債務管理上擁有了更多自主權，同時要強化地方政府的償債主體意識。

張德勇提出了自己詳細的解決方案：第一，進一步明確地方政府的舉債范疇。除了地方政府債券，應考慮將地方政府投資入股的實體機構的債務融資活動需納入地方債務風險管控的視野，以應對可能出現的預算外債務融資行為。第二，健全地方債務風險監控響應機制。對于采取變通方式繞開法律法規等相關規定而新出現的債務融資行為，應及時辨別確認是否可導致潛在的地方債務風險，并采取相應措施將風險化解到最低限度。第三，進一步明確各級政府在地方債務風險管控上的權責。按照激勵相容的原則，中央與地方在地方債務管理中的權限劃分應有明確具體的規定，避免在長期博弈中形成道德風險，防止債務風險層層上移，最后不得不由中央財政兜底。第四，重視PPP項目或產業基金所形成的潛在的債務風險。在推廣PPP項目、建立產業基金時，應本著實際需要的原則，量力而行，切莫寄望其成為減輕短期地方債務負擔的主要工具，否則很可能是未來地方債務風險的引爆源。

“管控地方債務風險，防患于未然是關鍵，等到問題出現時再去解決問題往往要耗費更大的成”他總結說。

焦點在哪？

地方融資平臺一直是地方債務問題的焦點。2014年10月國務院發布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》（43號文件），在關于建立規范的地方政府舉債融資機制方面，43號文件給出的一個重要思路是：剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。當時有分析人士稱，這將使融資平臺逐漸成為歷史。

不過，為拓展地方融資方式，PPP模式開始備受關注。PPP模式作為融資平臺的轉型后的新的模式，按照43號文件的說法，要推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP 模式）。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。

可以說，從43號文件開始，政府就明確了積極推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本積極參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營當中。

2016年1月11日財政部發布《對地方政府債務實行限額管理的實施意見》225號文，合理確定地方政府債務總限額，對地方政府債務余額實行限額管理。《意見》稱，一是要切實加強地方政府債務限額管理；二是建立健全地方政府債務風險防控機制；三是妥善處理存量債務。

“對地方政府債務余額實行限額管理是債務納入預算管理很重要的一個步驟和內容。余額管理實際上就是從宏觀角度來全面掌握余額規模，再配合結構管理更好地化解債務風險。”中國社科院財經戰略研究院研究員蔣震認為。

從此次《意見》全文可以看出，《意見》又一次提出了取消融資平臺公司的政府融資職能，推動有經營收益和現金流的融資平臺公司市場化轉型改制，通過政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等措施予以支持。

在民生固收研究員李奇霖、李云霏看來，一再著重指出取消融資平臺公司的政府融資職能，鼓勵有經營收益和現金流的融資平臺公司市場化轉型改制，通過政企PPP、政府購買服務等措施予以支持。這就意味著空殼類融資平臺將加速關閉，具備現金流創造能力的融資平臺繼續作為公共服務和公共產品的主要投資主體，但投資方式規范為PPP或者政府購買服務。

作為政府重要融資渠道，融資平臺的轉型之路似乎并不容易，從新業務探索到PPP模式的滲透，在這些嘗試中，融資平臺的功能并未發生質的變化。

PPP模式已經推出幾年，但至今仍然是雷聲大雨點小，PPP模式雖然可以減輕政府舉債壓力，不過這涉及地方政府與社會資本在利益上的權衡、法律等問題。張德勇表示，PPP模式要實現快速大規模推廣在短期內難度依然存在。

PPP模式已經推出幾年，但至今仍然是雷聲大雨點小。

北京大岳咨詢有限公司總經理金永祥認為，中央政府本輪推行PPP模式的目的之一，是充分發揮社會資本的積極性，并形成對地方政府的約束，地方政府和社會資本是平等的契約關系，而本級政府的融資平臺則起不到這樣的作用。“如果政府和平臺公司之間不能劃清界限，也就意味著與地方政府簽訂的協議基本等于自己跟自己簽協議。”金永祥說。

據悉，目前一些政府融資平臺開始以政府購買服務的方式，繼續為政府提供融資服務。融資平臺和政府關系的再次交叉，或將為未來政府債務的增加帶來隱患。不過，隨著服務型政府的加快建設和公共財政體系的不斷健全，以PPP為代表的政府購買公共服務將成為政府提供公共服務的重要方式。

解決方向？

地方政府發行地方政府債券置換存量債務，以長期債務換短期債務把債務償還往后推，緩解了地方政府的債務壓力。據Wind資訊統計，截至5月24日，地方債發行量已達2.28萬億元，接近全年發行量的38%，其中置換債券占94%，新增債券占6%。

今年前四個月地方債發行量也明顯增加。央行數據顯示，今年3月地方債發行規模為7800億元，較去年單月最高發行量高出200億元。4月發行規模高達1.1萬億元，較3月發行量高出3200億元。

進入二季度，地方債發行明顯提速。截至目前，已有四川、江蘇、遼寧等在內的近30個省市發行了地方政府債，且大部分集中在4月之后發行。

中信建投宏觀與固定收益研究機構報告顯示，截至2015年底，全國政府負有償還責任債務約15.63萬億元，較2013年6月底增加5萬億元。其中，江蘇負債額最高，達到1.1萬億元；西藏最少，僅9億元；省均負債5042億元，江蘇、山東、浙江、廣東、遼寧、貴州、四川、北京、云南、上海、河北、內蒙古、安徽、山西債務存量高于全國平均水平（排名按存量降序）。多數省份存量政府債務均有所增長，僅湖北、重慶小幅下降。2015年底存量政府債務較2013 年6月底增長48%。債務增幅突出地區中西部、東北部主要由于債務基數較低，但山東、貴州等省份債務基數高增量大特點突出。

責任編輯/藍玉才