俄羅斯反腐法治化的成效、困境及啟示

文/徐海燕

俄羅斯反腐法治化的成效、困境及啟示

文/徐海燕

一、俄羅斯反腐法治化的成效

遏制腐敗、打造清廉政府是國(guó)家治理的重要方面。在俄羅斯，貪腐行為成為社會(huì)的頑疾，對(duì)國(guó)家政權(quán)的合法性和公信力形成挑戰(zhàn)，影響著俄國(guó)內(nèi)的政治穩(wěn)定和國(guó)際形象。

在現(xiàn)代俄羅斯國(guó)家治理中，反腐成為俄羅斯國(guó)家戰(zhàn)略重要的內(nèi)容和優(yōu)先任務(wù)，并逐步走向反腐制度化、法制化的方向。1993年頒布的《俄羅斯聯(lián)邦憲法》規(guī)定了俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家法制化的原則和基礎(chǔ)；2008年頒布的《俄羅斯聯(lián)邦反腐敗法》是第一部反腐敗的專門法；俄羅斯還通過頒布聯(lián)邦法、反腐敗戰(zhàn)略、國(guó)際公約、部門法（如公務(wù)員法，行政法等）使國(guó)家的反腐基礎(chǔ)、原則、措施被界定下來；總統(tǒng)年度發(fā)表的反腐敗計(jì)劃、國(guó)情咨文則在日后形成配套性法律加以完善；反腐敗法案推行以來，俄羅斯逐步在各政府部門增設(shè)、重組反腐機(jī)構(gòu)，確立國(guó)家公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、運(yùn)行及其監(jiān)督機(jī)制等。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，俄羅斯為構(gòu)建全方位的反腐體系是不遺余力的。不僅反腐數(shù)量可觀，而且較有成效。 2000年以來，政權(quán)精英的第一次反腐就使俄羅斯擺脫了寡頭掌控經(jīng)濟(jì)命脈和輿論喉舌的被動(dòng)局面；2002年的反腐敗大大優(yōu)化了政府機(jī)構(gòu)，提高了辦事效率；2004年起成立的總統(tǒng)直屬的反腐敗委員會(huì)具備了直接對(duì)反腐的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查的權(quán)力；同年，國(guó)家還大幅提高公職人員的工資，探索高薪養(yǎng)廉之路；2006年加入《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，成為世界第52個(gè)締約國(guó)；2005年頻繁對(duì)行政體系內(nèi)的腐敗現(xiàn)象進(jìn)行整治，曾創(chuàng)下一天撤掉17名腐敗官員的紀(jì)錄；自2008年開始，又開啟了反腐法制化進(jìn)程。如今，依靠體制內(nèi)的法律建設(shè)、體制外的監(jiān)督，以及與國(guó)際反腐組織的合作構(gòu)成了俄羅斯龐大的反腐體系。其中，總統(tǒng)直屬反腐敗委員會(huì)、總檢察院和法院直屬的反腐部門是俄羅斯體制內(nèi)反腐機(jī)制的重要組成部分；無論是親普京的超黨派聯(lián)盟“全俄人民陣線”，還是俄媒體、政權(quán)反對(duì)派都是俄羅斯腐敗行為的監(jiān)督者和揭露者；國(guó)際反腐公約締約國(guó)的援助協(xié)調(diào)是國(guó)家有效預(yù)防和打擊腐敗的倚重力量；國(guó)際清廉組織的評(píng)估則是俄羅斯反腐成效的重要參考。2015年10月27日的民眾調(diào)查表明，與2005年相比，有48%的俄羅斯人認(rèn)為，在反腐敗方面政府做了很多工作。2005年，持此觀點(diǎn)的只有3%。

當(dāng)前，在反腐法律的威懾力逐漸加大的背景下，貪腐行為已有所收斂，由腐敗行為帶來的損失有所遏制。但從國(guó)際清廉組織公布的清廉指數(shù)以及其他調(diào)查數(shù)據(jù)看，俄羅斯治理腐敗的績(jī)效并不明顯。 2000年俄羅斯在國(guó)際清廉組織的排名為第82位，但在2009年的排名則落到了146位，2014年為136位。從反腐效果最好的2013年來看，俄羅斯在175個(gè)參評(píng)國(guó)家中位于倒數(shù)第50位，從反腐效果最差的2003年看，位于102個(gè)參評(píng)國(guó)家中倒數(shù)第16位。俄羅斯聯(lián)邦的清廉指數(shù)排名總體徘徊于參評(píng)國(guó)家末位的1/3之列，屬于嚴(yán)重腐敗的國(guó)家。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，俄羅斯構(gòu)建的反腐體系還無力改變“官商勾結(jié)，權(quán)錢結(jié)合的共同體”的現(xiàn)狀，遏制腐敗的成效也無法令民眾滿意。一項(xiàng)調(diào)查表明，僅有27%的民眾認(rèn)為反腐“有效果”，但同時(shí)認(rèn)為“效果不大”。 64%的人認(rèn)為，俄羅斯的反腐敗措施并不能根除俄羅斯的貪腐行為，甚至覺得“腐敗就是俄羅斯國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)行的潛規(guī)則”。更為嚴(yán)峻的是，除了俄羅斯行政部門、各地方自治機(jī)構(gòu)部門外，俄監(jiān)察部、司法部這些執(zhí)法機(jī)構(gòu)的腐敗比比皆是。高官們?cè)谪澑矫孀叩糜鷣碛h(yuǎn)，挪用、盜用APEC峰會(huì)場(chǎng)館、索契冬奧會(huì)的國(guó)家撥款等案件更讓俄羅斯在國(guó)際上蒙羞。俄羅斯當(dāng)局不得不對(duì)國(guó)防部前部長(zhǎng)謝爾久科夫，薩哈林州前州長(zhǎng)亞歷山大·霍羅沙文等高官開刀，解除公職并將他們移送至司法機(jī)關(guān)處理，以起到“殺一儆百”的震懾作用。

二、俄羅斯反腐法治化的困境

現(xiàn)階段如何根除腐敗，俄羅斯的政治精英及智庫(kù)有自己獨(dú)特的見解。俄羅斯總統(tǒng)普京承認(rèn)腐敗已是俄羅斯國(guó)家最為嚴(yán)重的問題之一：“在美國(guó)，一個(gè)百萬富翁進(jìn)行財(cái)富積累要用上百年的時(shí)間，而在俄羅斯，百萬富翁積累財(cái)富僅僅需要幾年時(shí)間，如果不實(shí)施違法行為是無法達(dá)到這一目的的。”普京認(rèn)為，“導(dǎo)致腐敗的根源不在于好人或者是壞人，而關(guān)鍵在于國(guó)家的制度建設(shè)”。俄羅斯聯(lián)邦政府直屬的立法和比較法研究所作為普京在反腐問題上的主要“智庫(kù)”提出：“在追究腐敗違法行為者的法律責(zé)任的同時(shí)，更重要的是消除催生腐敗的條件，因此，構(gòu)建預(yù)防性反腐體系才是俄羅斯國(guó)家反腐的主要方向。”當(dāng)前從俄羅斯21世紀(jì)以來的反腐表態(tài)和行動(dòng)看，俄羅斯由國(guó)家主導(dǎo)的反腐戰(zhàn)略正在向法制化目標(biāo)推進(jìn)。細(xì)心的觀察家發(fā)現(xiàn)，在制定諸多的法律文獻(xiàn)中，有兩個(gè)修訂的法案值得關(guān)注。

第一個(gè)是，2011年11月26日頒布的《俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于修改完善反腐敗領(lǐng)域的國(guó)家管理部分法案》中提出的“喪失信任”機(jī)制。法案頒布后，俄羅斯各級(jí)官員均可以“因腐敗問題而喪失了總統(tǒng)的信任”被調(diào)查。“喪失信任”的對(duì)象適用于任何人，包括各州州長(zhǎng)、市長(zhǎng)、各級(jí)政府官員執(zhí)法和情報(bào)部門的人員等。“喪失信任”機(jī)制借鑒了商業(yè)組織的征信體系，即通過對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人所繳納的稅款以及提供的經(jīng)營(yíng)證明的真實(shí)性進(jìn)行核實(shí)而形成的相應(yīng)監(jiān)督模式與處罰機(jī)制。法案的出臺(tái)對(duì)俄羅斯國(guó)家公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的真實(shí)性提出了更為嚴(yán)格的要求，是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度事后監(jiān)督的有力補(bǔ)充，更是國(guó)家總統(tǒng)對(duì)腐敗問題直接管理的法律依據(jù)。法案實(shí)施后，2013年俄羅斯國(guó)內(nèi)就有195個(gè)國(guó)家公務(wù)人員被免職，2014年對(duì)各聯(lián)邦主體（州、邊疆區(qū)、共和國(guó)等行政單位）財(cái)產(chǎn)申報(bào)的調(diào)查中，又有約200人因“失去信任”被免職。值得關(guān)注的是，盡管“喪失信任”機(jī)制適用于任何一個(gè)俄羅斯公民，但“喪失信任”機(jī)制的主導(dǎo)權(quán)則在總統(tǒng)及其政權(quán)精英的把控之中。數(shù)據(jù)表明，因“失去信任”而受到腐敗調(diào)查的人很多，但被免職的官員比例卻是相對(duì)偏低的。 2014年因貪腐而獲罪的5000多人中，只有約200名國(guó)家行政官員獲罪，2015年前9個(gè)月共發(fā)現(xiàn)的20353件貪腐案件中，獲罪的官員僅有百余名。因此，“喪失信任”機(jī)制具有一定的主觀性。

另一個(gè)是，2015年3月頒布的針對(duì)2013年7月第613號(hào)反腐令的修訂案。其主要內(nèi)容是，將有財(cái)產(chǎn)申報(bào)義務(wù)的“所有”國(guó)企負(fù)責(zé)人改為“由國(guó)家全資持有且由政府直接任命的”國(guó)企負(fù)責(zé)人，較大程度上縮小了企業(yè)負(fù)責(zé)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)的范圍。這意味著，即便是由國(guó)家參股的俄羅斯石油公司、俄羅斯鐵路公司，俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司這樣實(shí)力雄厚的大公司，由于不屬于國(guó)家全資持有的大型企業(yè)，其負(fù)責(zé)人也具有不申報(bào)財(cái)產(chǎn)的權(quán)力。

對(duì)此，俄羅斯政治技術(shù)中心主席謝爾蓋·布寧的評(píng)論也許可以做出注腳：“今天的俄羅斯在進(jìn)行反腐時(shí)應(yīng)更為謹(jǐn)慎，因?yàn)楦邔拥拿恳粋€(gè)決定，都有可能會(huì)危及到圍繞其周圍的精英階層。要知道，這些精英們作為對(duì)最高權(quán)力效忠的‘自己人’是無法被復(fù)制替代的”。因此，“反腐敗的每一步都要慎重考慮，否則就會(huì)毀了自己的前途和支持率”。這段話恰如其分地說明了俄羅斯當(dāng)前反腐的特點(diǎn)：由政權(quán)精英主導(dǎo)的反腐行動(dòng)必須同時(shí)完成兩大目標(biāo)，“既能保證取得公共效應(yīng)的同時(shí)，還要保護(hù)自身精英體系的核心利益不受到傷害”。因此，“俄羅斯大規(guī)模的反腐敗并不會(huì)到來，因?yàn)椋@樣直接會(huì)撼動(dòng)政權(quán)周圍的精英層”。

俄政府反對(duì)派先鋒，已故的俄前總理涅姆佐夫早在2012年就對(duì)普京的精英層進(jìn)行了分析，認(rèn)為他們由“普京的圣彼得堡同鄉(xiāng)和曾任克格勃時(shí)期的同事們組成”，“他們?cè)谄站┥吓_(tái)之前還一無所有，但是在普京上臺(tái)之后成了億萬富翁”。毋庸置疑的是，普京的精英團(tuán)隊(duì)的確存在，是幫助普京在國(guó)家治理中實(shí)現(xiàn)由亂而治的核心力量。其中包括為普京設(shè)計(jì)出相應(yīng)的政治體制和“主權(quán)民主”理論的總統(tǒng)前辦公廳主任，現(xiàn)任總統(tǒng)助理的蘇爾科夫；為國(guó)家意識(shí)形態(tài)建設(shè)獻(xiàn)言獻(xiàn)策的原國(guó)家緊急情況部部長(zhǎng)，現(xiàn)任國(guó)防部長(zhǎng)紹伊古；為普京治理寡頭，整頓經(jīng)濟(jì)立下汗馬功勞的俄羅斯石油公司負(fù)責(zé)人伊戈?duì)枴ぶx欽；曾任交通部副部長(zhǎng)，現(xiàn)任職俄羅斯鐵路公司的弗拉基米爾·亞庫(kù)寧和俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司的阿列克謝·米勒，以及聯(lián)邦政府其他的各部門主要領(lǐng)導(dǎo)。他們既掌握著俄羅斯政治經(jīng)濟(jì)的核心權(quán)力，也都是普京權(quán)力體系中的顯耀人物。俄總統(tǒng)普京自擔(dān)任總統(tǒng)伊始，曾將自己定位為一個(gè)技術(shù)統(tǒng)治者，自稱是國(guó)家的CEO或者職業(yè)經(jīng)理人。而這顯然離不開忠誠(chéng)而穩(wěn)定的高層團(tuán)隊(duì)的支持。與此同時(shí)，這些政治集團(tuán)成員的利益訴求也是不可忽視的，這也是維持現(xiàn)存政治格局的最大公約數(shù)。正如涅姆佐夫所認(rèn)為的：“俄羅斯的高層腐敗實(shí)際上是合法的。”

三、啟示

俄羅斯現(xiàn)階段反腐困境應(yīng)該從理論和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)層面加以解讀。從理論上講，獨(dú)立之初，在西方的國(guó)家治理理念下，因奉行私有制為基礎(chǔ)的資本主義制度使俄羅斯陷入治理的“怪圈”：一方面，政府在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理方面的作用日漸式微，造成市場(chǎng)與社會(huì)秩序的失范；另一方面，權(quán)力的“含金量”卻并未因此減少。官員與商人的特殊聯(lián)姻，社會(huì)分配天平的人為傾斜，市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的嚴(yán)重曲扭，給俄羅斯國(guó)家治理帶來困境；反腐運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制本身所具有的滯后性，更無法跟得上俄羅斯本身的社會(huì)大流動(dòng)、公民身份大改變、積聚財(cái)富手段多樣化的步伐。

俄羅斯反腐還與俄羅斯逐漸形成的保守主義治理策略有關(guān)。在保守主義的治理理念下，俄羅斯的政治發(fā)展進(jìn)程既要反對(duì)用激進(jìn)手段推進(jìn)社會(huì)變革，也反對(duì)極端的自由主義方式治理國(guó)家，保持政治秩序與政策的穩(wěn)定性是俄羅斯保守主義治理的必然內(nèi)容。當(dāng)前，俄羅斯國(guó)家要完成國(guó)家復(fù)興的偉大任務(wù)，需要更多的支持者和戰(zhàn)略家。俄羅斯實(shí)施的反腐決策或有可能直接影響到現(xiàn)有的政治格局和各派的切身利益，不得不慎之又慎。

從反腐戰(zhàn)略的目標(biāo)看，俄羅斯要在全社會(huì)構(gòu)建貪腐分子“不敢腐、不能腐、不想腐”的腐敗預(yù)防體系的難度則更大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有53%的俄羅斯人承認(rèn)曾經(jīng)為解決自己的問題而賄賂過別人。盡管人們承認(rèn)，小的賄賂行為在本質(zhì)上就是腐敗，如送給醫(yī)生和教育工作者的小禮品等，但49%的人又同時(shí)承認(rèn)，他們都有過類似的賄賂行為。可見，貪腐現(xiàn)象已經(jīng)深入俄羅斯社會(huì)的肌理，甚至成為普通民眾的生活方式和社會(huì)價(jià)值觀，是俄羅斯的“社會(huì)病”。因此，僅僅從法律手段來反腐是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要從社會(huì)理想和價(jià)值追求層面加以配合。正如中國(guó)共產(chǎn)黨提出的，“干部的黨性修養(yǎng)、思想覺悟、道德水平建設(shè)”是黨員和干部需要終生努力的目標(biāo)。俄羅斯法治化反腐困境說明，從“源頭”上遏制腐敗，就要從統(tǒng)治階級(jí)集團(tuán)所賴以存在的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上遏制產(chǎn)生腐敗的土壤，普京的執(zhí)政團(tuán)隊(duì)與中共的執(zhí)政團(tuán)隊(duì)的本質(zhì)區(qū)別就在這里。習(xí)近平總書記指出：“全黨同志特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都要牢記黨章中的規(guī)定：黨除了工人階級(jí)和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益。如果有了自己的私利，那就什么事情都能干出來。黨內(nèi)不能存在形形色色的政治利益集團(tuán)，也不能存在黨內(nèi)同黨外相互勾結(jié)、權(quán)錢交易的政治利益集團(tuán)。”反腐敗不僅僅是一項(xiàng)簡(jiǎn)單的法治問題，而是涉及到社會(huì)發(fā)展道路和理想追求這一根本問題，需要鏟除產(chǎn)生腐敗的社會(huì)經(jīng)濟(jì)土壤，徹底改造國(guó)民靈魂，從思想上消除腐敗分子進(jìn)行貪腐的思想動(dòng)機(jī)的巨大工程、長(zhǎng)遠(yuǎn)工程。