推進分類績效考核治理“為官不為”

趙遠風 王增 楊艷

摘要：推進公務員分類績效考核是治理“為官不為”的迫切之舉。實行分類績效考核既是提高公務員執政能力本質要求，同時也是建設責任政府、服務型政府的基本做法。無論就制度設定而論，還是從實踐層面來說，推進分類績效考核都是深化我國公務員分類改革的基本舉措，是打造辦事高效、專業負責的公務員隊伍的根本。本文通過分析績效考核與“為官不為”的互動關系，提出分類績效考核是遏制“為官不為”的根源，從理論、技術、實踐三個層面論析分類績效考核的可行性，并在闡述這一措施面臨的關鍵性問題的基礎上給出分類績效考核的初步設計方案。

關鍵詞：為官不為 績效考核 公務員

“為官不為”的現象不是近年才出現的，只是十八大以來，反腐風暴持續推進，公務員的權利受到嚴格規范之后，“為官不易”的風氣高漲，這一現象也隨之盛行。“為官不為”不僅降低行政效率，浪費行政資源，同時也侵蝕著黨和國家的公信力，引發群眾的不滿。公務員分類績效考核是指以工作性質、難度等為標準對公務員職務進行分類，進而對不同職務類別的公務員進行不同的、有針對性的績效考核。分類績效考核實質是建立干事創業、廉潔有為的公務員隊伍，對治理“為官不為”有著深遠的意義。

一、績效考核與為官不為的互動關系

1.績效考核是治理“為官不為”的“藥方”

產生“為官不為”的原因有很多，如問責的壓力、制度的不完善、權責的模糊等，其中干部績效考核的不完善是導致領導干部不作為的關鍵因素。在“從嚴治理為官不為，建設兩為干部隊伍”課題調查中，對造成“為官不為”現象出現得因素排名分析，通過利用SPSS中的均值處理法（即均值越小，影響因素越大），我們發現問責和績效考核成為造成當前“為官不為”的相對更重要的原因，而且在與武漢市領導交談的過程中，他們普遍認為“為官不為”產生根源還是公務員的績效考核不完善，使得對于公務員，尤其是窗口、基層公務人員約束不足。此外績效考核具有問責的功能，考核結果的運用能夠起到良好的激勵和約束作用。英國的拉森（Ranson）和斯圖爾特（Stewart）認為，對一個組織的績效進行評價是體現責任的基本要素。同樣績效是一個公務員的“責任度量工具”，而這種度量工具是績效結果運用及后期的問責實現的。所以從績效考核入手，是從根源上治理“為官不為”。而且在2015年的《政府工作報告》中，李克強總理提出“完善政績考核評價機制，對實績突出的，要大力褒獎；對于工作不力的，要約談誡勉；對于為官不為懶政怠政的，要公開曝光，堅決追究責任。”這也是為治理“為官不為”開出的第一劑“藥方”。

2.治理“為官不為”是提高政府及公務員績效的直接途徑

“為官不為”主要表現在公務員的日常工作中，有別于亂作為、不作為，是一種隱形腐敗，主要有三種表現形式：一是瞻前顧后不敢為，這類公務員被反腐、反四風的力度震懾，凡事謹小慎微，奉承“多做多錯，少做少錯，不做不錯”的原則；二是能力不足不會為，在各類新常態對公務員的執政能力提出了更高的要求，但是有些公務員墨守成規，不能與時俱進，無法滿足崗位需要而導致在其位不謀其政；三是安于現狀不愿為，我國的“金字塔”公務員隊伍決定了公務員的晉升并不簡單，有的崗位“事多權小薪酬少”，從而導致一些公務員看不到職業的前進，而選擇碌碌無為、安于現狀，帶著“叛逆”的心理上班，工作不積極、服務不到位。治理“為官不為”是消除公務員隊伍中的懶政、庸政、怠政，提升公務員的責任意識、服務意識，進而改善公務員的績效，提高政府績效的直接途徑。而公務員的績效考核是為了規范公務員的的行為，改進公務員的績效水平，提高公務員的執政和服務水平，進而提升政府績效，推進國家治理現代化。由此可見，治理“為官不為”有利于實現績效考核的目標，實現“為官不為”與績效考核的互動。

二、推行分類績效考核治理“為官不為”的可行性分析

1.理論層面

20世紀初，“組織理論之父”馬克思·韋伯層級官僚制理論，提出了根據組織中的專業技術分工和相應的權力建立官僚層級制，以提高工作效率，這打破了以往根據身份界定層級的傳統。實際上現代各國的公務員制度也是在韋伯的官僚制基礎上建立的，公務員制度的實質是通過分類管理以優化公務員隊伍，打造廉潔高效的公務員隊伍。

新公共管理理論是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公行政理論和管理模式，它強調建立一個高效率、負責任、高服務品質的政府，追求效率和質量，強調通過績效管理來全面提高公職人員的行政效率，避免公務員隊伍中的懶政、庸政、散政彌漫。

韋伯的層級官僚制理論與新公共管理理論為實行分類績效考核提供了理論基礎，也使得分類績效考核成為潔凈公務員隊伍、從根源上消除“為官不為”的關鍵。

2.技術層面

分類績效考核的實施離不開網絡技術的支持，它需要完善績效考核系統的支持。這樣一個績效考核系統應該包括考核對象、考核主體、考核內容、考核指標、考評方式、結果核定以及結果的使用幾大模塊。目前我國各層級各部門大多建立起了績效考核系統，這不僅提高績效考核的效率，同時也充分利用大數據的優勢建立起公務員的績效大數據平臺，有利于提高公務員的科學化管理水平。但雖然有了績效考核電子系統，但是這些考核系統基本都是在考核公務員的德、能、勤、績、廉，缺乏針對性和有效性，而分類績效考核對這一平臺要求更高，它是在公務員分類的基礎上建立的，這就意味著不同類別下的公務員所進入的績效考核頁面不同，并在相應考核內容下進行考核，而且考核的結果及其使用會在一個公共平臺上顯示。不過這一要求伴隨著網絡技術以及電子政務的發展是可以實現的，尤其是近年來以“三金工程”為代表的多項工程取得了重要性突破。而且近幾年我國對電子政務的投入不斷加大，社會對其關注度日益提升，各種渠道培養的電子政務相關專業人員的數量也逐步增多，這都使得我國建設和完善功能多元化的績效考核系統成為可能，也為實施分類績效考核提供了技術支持。

3.實踐層面

為了治理“為官不為”的不正之風，各地進行了積極探索，其中監利縣、龍崗區、鞍山市等地進行了分類績效考核的嘗試，并取得一定的效果。

（1）監利縣多種績效考核手段治理干部“為官不為”

為了響應省委關于“建設‘廉潔為官、事業有為的兩為官員，從嚴整治混官、庸官、懶官、太平官‘四官”的號召，監利縣結合實際情況，充分利用其現有的績效考核系統，推出多種績效考核手段治理干部“為官不為”：在整治“為官不勤”的干部方面，實行網上日志定期檢查制；在整治“為官不實”的干部方面，每月定期召開全縣落后工作督辦會，對于月度計劃落實不到位的單位負責人在會上作檢討，并持續督辦其工作進度；在整治“為官不能”的干部方面，多考核方式結合，對干部發展實績、工作能力、個人品德、滿意度情況進行年度集中量化考核，再將考核結果進行相應的分層分類排名，并作為選拔任用的依據。此外，且監利縣對“不勤”的官員進行通報批評、記過等處分，對于工作落實不到位的單位起到一定的震懾作用，從整體上凈化了官員干事創業的生態。

（2）龍崗區雙層分類績效考核治理為官不為

深圳市的龍崗區區委審議通過《龍崗區推進公職人員績效考核改革工作方案》，方案明確指出對科級及以下人員實施雙層分類績效考核辦法，即首先將公務員、職員、雇員進行分類考核和排名，再按照各崗位性質類別進行分塊考核，公務員可分為綜合類和行政執法類，而雇員則分為輔助類和技術類等。這種雙層分類考核辦法能保證考評的公平性。龍崗區的績效考核改革仍在不斷的完善中，但可以肯定的是，這一科學化、信息化的考核模式有利于將治理為官不為常態化。

除了以上分類績效考核案例，遼寧省鞍山市也把全市機關（單位）劃分為綜合管理類、行政執法類、窗口服務類、行政權力類和經濟園區，并針對不同類別的崗位設計不同的考核方式和考核指標。上海浦東新區也對不同類別公務員進行日常化考核和項目化考核。雖然這些地方分類考核以整治“為官不為”的時間不長，也存在著一定的問題，但依然給我們進行分類績效考核提供思路，也從實踐上證實了通過分類績效考核治理“為官不為”的可行性。

三、分類考核治理“為官不為”擬解決的關鍵性問題

推行分類績效考核以治理“為官不為”需要一個過程，這個過程也將面臨著諸多問題，其中最為關鍵的是“考什么”、“怎么考”、“怎么用”，只有解決這三大問題，才能實現與治理“為官不為”掛鉤，才能實現分類績效考核的目標。

1.繼續深化公務員分類分級改革

繼續深化公務員分類分級改革是解決“考什么”的問題。分類績效考核并不是一個新的概念，它是我國分類分級公務員改革的重要內容。我國公務員分類改革經歷了兩個階段：一是1993——2005年的粗略階段，以《國家公務員暫行條例》的頒布為標志。二是2005年《公務員法》將公務員分為三類：綜合管理類、行政執法類、專業技術類，并對綜合管理類作了進一步的劃分。近年各地對公務員分類分級改革進行各種探索，尤其是深圳，取得成效的同時也存在諸多問題，如分類分級不徹底導致公務員的權責模糊，造成公務員管理的“四無”，即錄用無標準、考核無指標、晉升無依據、培訓無效果，同時“官本位”、“領導至上”等意識有所增強。因此要繼續深化公務員分類分級改革，規范職位設置，理清各職位的“兩清單一說明書”，即權力清單、責任清單，在兩清單的基礎上建立崗位職責說明書，這是科學設計分類績效考核指標的前提。除此之外，在橫向分類的基礎上，縱向分化中央公務員和地方公務員的績效考核，在這基礎上進一步分成若干等級，增加對地方公務員職務的類別設置，使分類分級對公務員產生有效激勵。分類績效改革要在公務員分類分級改革的基礎上，加強對各類公務員核心指標的篩選，并科學安排這些指標的比重。

2.規范公務員分類考核方式

規范公務員分類考核方式是解決“怎么考”的問題。目前我國公務員考核方式按照考核周期分為日常、周、月、季度以及年度考核，其中以年度考核為主。按照考核主體分為上級、民主、自主、專家以及群眾考核，以上級考核為主。在充分分析各種考核方式的優劣基礎上，將其結合各類公務員的特點，有區別地使用。綜合管理類公務員工作綜合性較強，且帶有一定的周期性，所以對于綜合管理類的公務員應該以季度考核和年度考核為主，考核主體則應以上級考核和民主考核為主。行政執法類公務員主要是國家政策及法律的執行者，是公共服務的直接提供者，是我國服務型政府建設的血液，其考核應特別重視日常考核，采用日志式考核，考核結果作為年度考核的直接依據。通過記錄其日常工作，并由直接上級領導查閱批復，可以更好監督公務員的日常工作，防止為官不為，并且還能促進上下級之間的互動指導以及公務員之間的橫向比較，進而倒逼公務員工作創新。在考核主體上要加大群眾考核的比重。專業技術類公務員帶有很強的專業性、技術性，而且這類公務員的替代率較低，他們多為政府引進專家、高級技術人員等，可以選擇性的采用季度考核或者項目性考核方式，考核主體中專業技術類的考核比重應適當高些。

3.重視分類績效考核結果運用

明確分類績效考核“考什么”以及“怎么考”是規范公務員行政行為的基礎，分類考核結果的科學、合理使用才是保障公務員干事創業、廉潔有為的關鍵。現階段，公務員的考核重視“考”，而忽視了結果運用的重要性。這使得不愿作為的公務員干部找到的“漏洞”，因此，需要充分運用考核結果，堵住“為官不為”的漏洞。一方面強化分類績效考核結果問責功能，在年度考核中，對于各類公務員考核不合格和連續三年為基本合格者，考核主體啟動問責程序，并根據情節輕重作出降職降薪、調任崗位甚至是辭退的處理。當前我國公務員考核執行的連續兩年考核基本就可以晉升工資檔次，在一定上縱容了那些“等工資”、安于現狀的庸碌官。在公務員考核中啟動問責程序，是從嚴治黨、從嚴治吏的要求，也是建設兩為干部的重要保障。另一方面，發揮分類績效考核的激勵作用，對考核結果為良好及以上者要予以物資及精神上的獎勵，達到一定要求可以予以出國學習、晉升的替補資格等獎勵。為了提高激勵效果，有必要加大相鄰職級之間的工資差距。此外，要避免政府部門打著廉政建設的幌子對獎金、福利“一刀切”的現象，在“從嚴治理為官不為，建設兩為干部隊伍”課題調查中，通過與相關領導干部的交談過程中，他們就表示一些部門擔心出問題選擇“一刀切”，這在一定程度上，打擊了愿意干事的干部的積極性。分類績效考核結果運用的落實同樣也離不開健全的監督反饋機制，進一步加大公務員考核工作的透明度，破解分類績效考核電子平臺的技術問題，公布考核結果運用的情況，同時建立對考核主體的問責制度，保證分類績效考核在公平公正公開的環境下開展。

推行分類績效考核治理“為官不為”的成效需要法制化來鞏固，我國政府績效考核的依據主要是《公務員法》相關規定，剛性不足，這就導致在實際績效考核過程中難以發揮實效，我國可以借鑒美國的《政府績效與結果法案》等國外法律，推進我國公務員分類績效考核走上制度化、規范化和長效化道路，這也是治理“為官不為”的一個根本性措施。

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