從青島水文人員結構現狀談水文人事制度改革

劉守杰 王振廳

摘要：青島水文人員結構從構成上可分為三類，在編人員、編外人員和委托觀測員，本文通過對三類人員工作特點、經費供給渠道及存在問題的分析，結合青島水文近年來的人事改革探索與實踐，提出了針對三類人員的人事改革方案及具體措施，以期為公益一類事業單位的人事改革提供經驗借鑒。

關鍵詞：水文 人員結構 人事改革

青島市水文局屬全額撥款公益一類事業單位，下設6個分局，7個處室。目前的人員結構從構成上可分為三類。一類是有事業編制的財政供養的在編人員，80人，一類是編制外的通過勞務派遣形式工作的編外人員，約60人，還有一類是通過委托形式工作在各類水文站點的委托觀測人員，約150人。三類人員在經費供養渠道、工資待遇、存在問題和解決途徑上各有不同，下面分別論述。

一、三類人員的特點及存在問題

1.在編人員

此類人員根據事業單位“三定方案”聘用，數量由編制計劃限定，在李克強總理關于本屆政府的“約法三章”后，編制減少5%，近年來通過自然減員達到并逐漸超越這一目標。“人頭費”由財政供養，旱澇保收。個人工資待遇、津貼補貼的高低取決于職務、職稱、工作年限等因素，各級管理崗位、專業技術崗位上的人員數量，根據在編人員多少及崗位結構要求設定，沒有重大情況一般不予調整。

這就存在一個問題：擁有較高崗位資格的人員一旦聘上較高崗位，不管實際工作和具體貢獻如何，沒有重大問題一般不會騰出這個崗位，而實際工作能力較強，對單位貢獻較大的人員，因為沒有崗位長期以來不能聘任到較高崗位上去，或者根本沒有聘任到較高崗位的希望，這就形成一種不好的局面，聘在較高崗位的人員不干活、少干活，聘不到較高崗位的人員不想多干活，不愿多干活。這個問題在所有事業單位普遍存在，但在事業單位現行體制下，要解決這個問題，還比較困難，有很長的路要走。

2.編外人員

此類人員絕大多數在縣級水文局，占總人數的80%左右，多分布在后勤崗位，以司機、勤雜人員較多，專業技術人員相對較少。隨著青島水文事業的迅猛發展，組織結構迅速壯大，至2007年6個縣級水文局全部建成，但在編人員不增反減，有的區市局在編人員只有5人，多的也不過10人，但工作任務比傳統測站的“測算報整”多了很多倍，只靠幾個在編人員根本無法保障一個縣級局的正常運轉，以勞務派遣形式使用編外人員在所難免。

因為沒有正式編制，財政經費不予保障，只能從單位爭取的項目經費中列支，但隨著項目經費的爭取越來越嚴格，支出也越來越規范，項目經費難以保障他們的工資待遇經費需求。隨著勞動力價格的不斷升高，他們對工資待遇的期望值也越來越高，單位給予的待遇往往不能達到自身要求，因此近年來辭職的越來越多，從最多時候的80多人到目前的60人左右，尤其是優秀人才難以留住。同在編人員相比，隱形的差別還在于：因“用工雙軌制”，“同工不同酬”帶來的心理落差也比較大，進不了編制內，就等于“二等公民”，對單位也沒有切實的歸屬感，這在一定程度上影響了他們工作積極性的發揮。

一方面工作開展需要編外人員的貢獻和付出，另一方面他們又在物質上和情感上難以得到和他們付出相對等的回報，這是編外人員問題的關鍵所在。

3.委托觀測員

此類人員分布在各類水文監測站點，根據各站點監測任務的不同，主要負責水文設施設備的看管，監測并報送各類監測數據。他們都是各監測站點駐地的村民，有的為水文工作幾十年，雖文化水平不高，但經過培訓后都能勝任本職工作，多年來為水文的基礎監測業務做出了一定貢獻。他們的工資待遇以勞務費的形式按年發放，根據各監測站點工作任務的多少，一般每年2000元左右，此外沒有任何其他報酬。此經費多數來源于財政項目水文設施運行維護費，不足部分從非財政項目經費予以補貼。

此類人員因兼職從事水文工作，工作地點較為分散，報酬比較低，對水文的歸屬感也最低。但他們和水文形成了事實上的雇傭勞動關系，一旦在監測業務中出現人身傷害，或者為水文工作幾十年后到年老不能再繼續工作時向單位索要一定經濟補償，這對單位都是非常棘手的問題，而且這類問題每年都或多或少地困擾著單位。

二、三類人員改革路徑及措施

1.順應形勢，有益探索

針對在編人員的人事改革，總體上要順應國家關于事業單位人事改革的趨勢和大潮，但單位也可以針對自身特點做一些有益的探索和嘗試。

（1）順應國家事業單位改革形勢，穩步推行編制管理改革。國家對事業單位的人事改革，前些年實行合同管理和聘任制，即單位和職工簽訂勞務合同，定崗定責，年度考核，根據考核結果定下一期聘任的崗位，并根據崗位核定工資待遇。此政策本質上是好的，旨在引入競爭，讓在崗位上的人動起來，但執行中考核往往流于形式，未能達到預期效果。近年來事業單位實行養老金改革，全部在編在崗人員繳納養老保險，這在事業單位推進編制管理改革上更近了一步，有利于事業單位逐步取消編制管理。只有取消編制管理，才能徹底打破“鐵飯碗”，繼而根據工作能力和具體貢獻競崗定責，獲取報酬，才能讓一個單位充滿生機和活力。但事業單位改革牽涉幾千萬人，絕不是一蹴而就的事情，需頂層設計、試點先行、以點到面、穩步推行，才能保證這么大一個隊伍的順利平穩過渡。

（2）借鑒管理崗位改革經驗，積極探索專業技術崗位改革。在事業單位全面推行人事制度改革之前，個別單位的有益試點嘗試無疑能為全面改革提供好的經驗借鑒。青島水文秉承“只有改革創新才能發展水文”的改革理念，多年來在人事管理上實行過干部競爭上崗制、輪崗制、聘任制、末位淘汰制、末位調崗制，基層單位分等管理年薪制、基層單位托管制等等，改革的核心在于編制內公認的（上級正式文件公布的）有干部職務在干部崗位上的人員統統“打包擱置”，在局內全員不分編內編外、不分資歷學歷，不論是否有干部職務、是否在干部崗位等等，只要愿意干、干得了，一律通過競爭上崗、民主評議、黨委研究走上干部崗位，一旦走上干部崗位，按照崗位級別等兌現工資待遇。對干部任期內的工作考核有辦法、有監督、程序嚴格、執行公正，考核不合格有懲戒措施。通過一系列改革，讓工作能力強、貢獻大的人員走上干部崗位，干部這盤棋就活起來了，干部活了，整個隊伍也就活了。

青島水文多年來致力于管理崗位干部改革，旨在以干部帶隊伍，但對專業技術崗位的改革還未深入探索，可以沿用管理崗位干部改革模式，加之多年來形成的改革環境和氛圍，以及干部職工對改革的接受能力，配套相應措施，應該可以順利推行，為事業單位人事改革提供成功經驗。

2.積極推行政府購買服務，解決編外人員及委托觀測員使用及安置問題

在目前公益一類事業單位隨自然減員逐步收回編制的大形勢下，編外人員和委托觀測員要想進入編制顯然不切實際，但水文隨著規模的擴大和事業的發展又需要這部分人，這就需要尋求另外的途徑解決編外人員及委托觀測員的使用及安置問題。

針對編外人員和委托觀測員的工作特點，在2015年的全市水文工作會議上，局黨委提出了“雙重財政常態化，監測外包公司化，精準服務云算化，后勤工作物業化”的工作方針，這不僅為新常態下水文工作指明了方向，也破解了這兩類人員的使用和安置難題，而且這一工作方針完全符合中央精神和法律規定。自2013年起，為加快轉變政府職能，加強和創新社會管理，改進公共服務提供方式，國務院辦公廳、山東省人民政府辦公廳先后下發了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，倡導政府對外購買服務。山東省人民政府2015年出臺的《山東省水文管理辦法》第二十七條明確規定：“根據工作需要，水文機構可以采取向社會購買服務的方式保障水文監測活動的正常開展。”這一系列相關政策的出臺為水文向社會購買服務提供了明確的法律依據，是破解兩類人員難題的有效途徑。

通過向社會購買服務，將大多數編外人員從事的司機、門衛、保潔、物業等技術含量較低的后勤服務工作以及委托觀測員從事的設施設備看管、基礎監測業務等事務性工作外包給專業公司，讓專業的人干專業的活。2015年青島水文實施了辦公樓物業、水文設施設備維修維護和除國家站外各類水文監測站點基礎監測業務的服務外包，試點非常成功，收到了意想不到的效果。一是通過購買服務，減輕了因使用這兩類人員給水文帶來的編制壓力，很大程度上消除了“用工雙軌制”帶來的弊端，再者將水文在編人員從基礎性事務性工作中解放出來，騰出更多的時間和精力從事水文管理及專業研究，有利于人才的培養和水文事業的可持續發展；二是外包公司通過公開招投標的方式擇優選用，業務精、服務好、雙方按照合同約定履行權利義務，解決了單位本身使用這兩類人員干與不干一個樣，干好干壞一個樣的問題，有利于提高工作效率，改進服務質量；三是隨著外包范圍的擴大和外包工作的逐步到位，這兩類人員逐步和水文脫鉤，工作業績好的可推薦給外包公司繼續使用（外包公司擁有用與不用的自主權），這也是對這兩類人員的妥善安置；工作業績不好的不再使用，就此和水文徹底剝離，免去了水文的負累和后顧之憂。

人事制度改革牽涉每位職工的個人利益，是一項復雜的系統工程，極具挑戰性，需要新思路、新機制、新政策、新措施，才能達到預期目的。希望青島水文在人事制度改革上的有益探索，能為事業單位改革提供好的經驗借鑒。