城鎮職工基本養老保險制度的財務可持續性研究

呂惠娟 劉士寧

摘要：本文首先對2003-2014年我國城鎮職工基本養老保險基金總收入、總支出、基金累計結存數據進行了詳細分析，進而探索了促進基金收支平衡所面臨的挑戰，最后提煉了增強該制度財務可持續性的具體建議。

關鍵詞：城鎮職工基本養老保險 基金收支 財務可持續性

在人口老齡化日益嚴重的背景下，養老保險制度能否實現財務可持續性，從而定期、足額兌付養老金以滿足人們正常的養老需求，是社會各界關注的焦點之一。城鎮職工基本養老保險屬于我國多層次養老保險體系的第一支柱，截至2014年末，該制度的參保總人數已達到34124萬人。本文以其為研究對象，詳細分析了影響其財務可持續性的關鍵因素，在此基礎上試圖總結確保基金長期收支平衡、促進養老保險制度健康、穩定運行的對策。

一、我國城鎮職工基本養老保險基金收支狀況

1. 我國城鎮職工基本養老保險基金收入的變化

表1反映了2003-2014年我國城鎮職工基本養老保險基金收入的變化，其具有以下幾個特征。

第一，基金總收入一直保持著良好的上升勢頭。2003年，我國城鎮職工基本養老保險基金的總收入為3680億元，2009年，基金總收入突破萬億大關，2014年，基金總收入增長為25310億元。也就是說，在2003-2014年間，我國城鎮職工基本養老保險基金總收入增長了5.88倍。從增長率來看，其在絕大多數年份達到15%以上，對于2006、2007、2008、2011年，基金的年增長率皆超過20%。

第二，基金總收入最主要的來源是勞資雙方的繳費。征繳收入從2003年的3044億元上升到2014年的20434億元，每年在基金總收入的占比皆超過80%。這種局面與該制度覆蓋面的不斷擴大，特別是參保職工人數的持續增加密切相關。2003年，城鎮職工基本養老保險制度的參保職工為11646萬人，在2014年則達到25531萬人，十余年增長了1.19倍。

第三，財政補貼和其他籌資渠道的占比不高。中央、地方各級政府的財政補貼雖然也逐年增長，從2013年的530億元提高到2014年的3548億元，但大部分年份其占基金總收入的比例不到15%。將征繳收入和財政補貼結合起來，其在基金總收入的比重一般達到95%以上，可見其他資金來源，如投資收益對基金總收入的貢獻極其有限。

2. 我國城鎮職工基本養老保險基金支出的變化

如表2所示，在2003-2014年間，我國城鎮職工基本養老保險基金總支出也保持著快速增長。從絕對數量來看，2003年基金總支出為3122億元，2014年上升到21755億元，增長了5.97倍。就增長率而言，除了2003、2004年外，其余年度皆超過15%，有六個年度的增長率還達到20%以上。這種變化一是由于領取養老金人數的逐年增加，2003年參保離退休人員僅為3860萬人，2014年發展到8593萬人，增長了1.23倍。二是受到我國不斷上調企業退休人員基本養老金的影響，在過去十余年我國企業退休人員養老金的年均漲幅約在10%左右。

3. 我國城鎮職工基本養老保險基金累計結存的變化

綜上所述，在2003-2014年間，我國城鎮職工基本養老保險基金收入不斷增長，支付能力得到空前提高。養老保險基金每年的總支出皆小于總收入，處于盈余狀態。由圖1可知，基金累計結存穩定增加，從2003年底的2207億元快速上升到2014年底的31800億元。盡管目前來看，我國城鎮職工基本養老保險制度表現出良好的財務可持續性，但值得注意的是，自2009年后，基金支出增長率在絕大多數年份明顯高于收入增長率。加上未來人口結構的變化和養老保險制度參數的調整，這種趨勢可能變得更為明顯，并給其財務可持續性造成不利影響。

二、確保養老保險制度財務可持續性面臨的挑戰

1.人口老齡化帶來的沖擊

如前所述，導致基金盈余的一個重要因素是我國存在“人口紅利”，即每年有大量勞動力不斷加入到城鎮職工基本養老保險的繳費隊伍中，成為制度的供款者。但隨著人口老齡化的加劇，這種局面將發生變化。作為承擔繳費義務的參保職工，其增長速度將放慢；而作為享受養老金待遇的離退休人員，其增長速度會加快，從而可能產生一定的養老金收支缺口。

2.下調養老保險繳費率已成為大勢所趨

在我國城鎮職工基本養老保險制度中，對有雇傭關系的勞動者而言，單位繳費率為20%，個人繳費率為8%。對城鎮個體工商戶和靈活就業人員來講，繳費比例為20%，完全由個人承擔。較高的繳費率雖然為保證基金收入做出了貢獻，但也會使勞資雙方感到負擔太重，甚至引發偷逃繳費等問題。對此，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和“十三五”規劃都強調要適當降低社會保險費率。而征繳收入是城鎮職工基本養老保險基金最主要的籌資渠道，一旦下調費率，無疑將對基金總收入的增長造成負面沖擊。

3.降低養老金替代率在短期內的可行性不高

根據國際勞工組織的研究，一般認為70-80%的養老金替代率能使職工維持與退休前大體相當的生活水平。我國雖然建立了多層次的養老保險體系，但作為補充養老保險的企業年金、職業年金以及商業養老保險所發揮的作用有限，基本養老保險仍然是絕大多數老年人最主要的退休收入來源。政府為城鎮職工基本養老保險制度設計的目標替代率為60%左右，比較符合我國的實際國情。在不降低目標替代率的前提下，老年人口的大幅增加和人均預期壽命的延長，無疑會使養老保險基金面臨巨大的支付壓力。

三、政策建議

事實上，近年來在經濟增長放緩和人口老齡化的大環境下，如何使養老保險制度在資金收支方面具備可持續性是各國政府面臨的共同難題。從國際經驗看，“開源節流”是應對這一問題的常用手段，典型措施包括：上調費率、提高養老金領取資格、延長法定退休年齡、削減養老金待遇等。結合我國的實際情況，建議從以下幾方面增強城鎮職工基本養老保險制度的財務可持續性。

1.提高法定退休年齡

隨著我國人均預期壽命的延長和人均受教育年限的提高，延遲退休年齡是必然趨勢。這不僅能夠增加勞動者的繳費時間，也可以減少支付養老金的年限，從而有利于養老保險基金的積累。在制定延遲退休年齡政策時，一是要遵循循序漸進的原則，采取每年提高幾個月的方式；二是加強宣傳教育，使民眾了解推行該政策的可行性和意義，從而降低其抵觸心理、減少改革阻力。

2.加強基金監管力度，適時開征社會保險稅

出于減少成本的短視心理，現實中少繳、不繳、欠繳、拒繳養老保險費用的情況屢見不鮮。社會保險行政部門應當加強對用人單位和個人遵守法律、法規情況的監督檢查力度，對不辦理社會保險登記、不按時交納養老保險費的用人單位和個人依法給予處罰。此外，還可以考慮待時機成熟時開征社會保險稅。變“費”為“稅”之后，將呈現出更強的法律約束機制，更加突出企業的法律責任和義務，這將有利于減少逃費行為，確保基金征繳收入。

3.健全投資運營機制，提高養老保險基金的投資收益率

目前投資收益在基金收入中占比極低，這在很大程度上是由于過去的投資策略過于保守。受舊政策的約束，投資渠道集中于銀行定期存款和國債，不僅收益有限，而且使基金面臨極大的貶值風險。因此國務院在2015年8月發布了《基本養老保險基金投資管理辦法》，明確指出養老基金投資應當堅持市場化、多元化、專業化的原則。該文件一方面拓寬了投資渠道，允許基金在貨幣類、固定收益類和權益類等投資工具中進行合理分配；另一方面引入了專業的受托機構、托管機構、投資管理機構負責基金的運營。建議在此基礎上進一步明確選拔受托人、托管人、投資管理人的標準，同時鼓勵保險公司、商業銀行、基金管理公司、證券公司等金融機構參與進來，以發揮其在人才、經驗等方面的專業優勢，進而提高投資收益、實現基金保值增值目標。

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