我國殘疾人支持性就業的現狀與出路

“支持性就業”是一種秉持“先安置后培訓”原則的殘障人士就業安置模式，即在充分考慮殘障人士的能力、興趣并保持其選擇權利的前提下，幫助其在融合的環境中獲得競爭性工作。2011年5月，《中國殘疾人事業“十二五”發展綱要》發布，提出“實施百萬殘疾人就業工程”這一帶有支持性就業性質的宏大計劃，但是，時間多已經過去多年，這些政策在落實過程中取得了哪些成績、存在哪些問題？筆者結合2014、2015年在山西11個地市及部分縣區的調研，對我國政府支持殘疾人就業工作現狀進行梳理并提出對策。

一、我國政府對殘疾人就業“政策性”支持

造成殘疾人問題的根本原因不是殘疾本身，而是殘疾人之外的障礙。因此，21世紀以來，“支持性就業”的模式開始在國際社會廣泛推行。雖然我國政府沒有明確使用“支持性就業”的概念，但就其工作內容來看，具備了這一模式的基本特征。

1.我國殘疾人支持性就業體制基本完備

近年來，我國政府在中央層面已經制定了支持殘疾人就業的法律法規，在就業政策和就業服務上又有原則性規定。地方政府和有關部門，根據國家促進殘疾人就業的法律法規，在依法推進按比例安排殘疾人就業，保障殘疾人平等就業方面大做文章。1990年12月頒布、2008年4月修訂的《殘疾人保護法》（第31條），指出“殘疾人勞動就業，實行集中與分散相結合的方針”；1995年10月財政部就頒布的《殘疾人就業保障金管理暫行規定》（第2條），明確凡安排殘疾人達不到省、自治區、直轄市人民政府規定比例的機關、團體、企業事業單位和城鄉集體經濟組織，“按照年度差額人數和上年度本地區職工年平均工資計算交納用于殘疾人就業的專項資金”。2007年2月國務院《殘疾人就業條例》（第3條）規定各級人民政府是加強殘疾人就業工作的責任主體，由“縣級以上人民政府負責殘疾人工作的機構，負責組織、協調、指導、督促有關部門做好殘疾人就業工作”；2008年3月中共中央、國務院頒布的《關于促進殘疾人事業發展的意見》（第11條）提出了“按比例安排殘疾人就業”的任務，要求地方政府大力興辦“福利企業、盲人按摩機構、工（農）療機構、輔助性工場等殘疾人集中就業單位，積極扶持殘疾人自主擇業、自主創業”。

與此同時，各級地方政府也開始認真落實國家《殘疾人保護法》和《殘疾人就業條例》，如山西省1999年5月通過了《按比例安排殘疾人就業規定》，要求本省行政轄區內的機關、團體、企業、事業單位和城鄉集體經濟組織，應“按本單位在職職工總數的1.5%的比例確定安排殘疾人就業人數”（第4條），對未達到規定比例的單位和經濟組織，“按照本年度差額人數和所在縣（市、區）職工上年度平均工資計算，向殘疾人就業服務機構繳納殘疾人就業保障金”（第11條）；2010年7月《山西省殘疾人保障條例》頒布，要求“國家機關、人民團體、事業單位和國有企業等單位應當帶頭安排殘疾人就業”（第24條），指出“縣級以上人民政府應當增加和設置適合殘疾人就業的公益性崗位，為鄉級殘聯、村（社區）殘協選聘殘疾人專職委員，安排條件適宜的殘疾人從事農村、社區公共管理和保潔、護林、護路、文化站管理等工作”（第26條）等。搜諸山西各級殘聯代表大會的資料，近年來各地殘聯均依托城鎮勞動服務系統和農村社會化服務體系，建立了殘疾人服務中心，形成了殘疾人勞動就業服務網絡，開展了諸如職業咨詢、職業介紹、就業前培訓和職業技術培訓等工作。

2.利用各種途徑，擴大殘疾人支持性就業

1990年12月28日，我國《殘疾人保護法》頒布，作出“國家保障殘疾人勞動的權利”，各級人民政府“對殘疾人勞動就業統籌規劃，為殘疾人創造勞動就業條件”的莊嚴承諾。到2011年底，隨著中國殘疾人就業服務能力建設的加強，為殘疾人提供支持性的“就業服務機構全國已建立了3094個”。山西省各級殘聯及其地方的就業服務機構為主，免費為殘疾人立體式地提供：就業信息、組織開展殘疾人職業培訓、職業心理咨詢、職業康復訓練、職業適應評估、職業介紹等服務，為殘疾人自主擇業提供必要幫助和為用人單位安排殘疾人就業提供必要的支持。據《中國殘疾人事業“十二五”發展綱要》介紹，“十一五”時期共有“殘疾人職業培訓機構達到4704個，376.5萬人次殘疾人接受職業教育和培訓。殘疾人就業服務機構達到3019個，城鎮新就業殘疾人179.7萬人次；扶持618.4萬人次農村殘疾人擺脫貧困”；而“十二五”規劃進一步提出“穩定和擴大殘疾人就業，提高殘疾人就業質量，鼓勵殘疾人創業，城鎮新就業殘疾人100萬人”。目前，全國城鎮實際在業殘疾人達到441萬，農村1750萬殘疾人通過參加生產勞動和多種形式就業增加了經濟收入。同時，國家積極鼓勵殘疾人自主創業，對從事個體經營的殘疾人以“殘保金”貸款、享受有關扣減營業稅、個人所得稅以及擔保貸款等形式給予扶持，中國殘疾人自主創業人數從改革開放初期的不足10萬人，增加到目前的200余萬人。

3.采取措施積極，扶持殘疾人自我擇業和創業

近年來，在各級政府勞動與人事、民政部門的協調下，在各級殘聯的幫助下，數以萬計的殘疾人走進了各類企事業單位工作，在諸如計算機組裝與維護、辦公文案、網頁設計、電話接訪、科學研究、工藝設計、倉庫保管、社區保安等領域發揮作用。在殘疾人自我創業方面，部分殘疾人在商店飯店經營、電器維修、足療按摩、養殖種植、網絡營銷、家庭作坊等生活服務領域占有了一席之地。在山西，晉城市的做法有較好的代表性。2014年6月，晉城市財政局會同市殘聯出臺的《市級殘疾人就業創業補貼獎勵資金使用管理暫行辦法》，明確規定“對超比例安排殘疾人就業的單位進行獎勵”，補貼獎勵對象為市殘聯認定的：殘疾人就業創業基地、農村殘疾人扶貧基地、殘疾人職業技能培訓基地、盲人保健按摩示范店、超比例安置殘疾人就業的單位及為安排殘疾人就業做出顯著成績的單位。補貼獎勵標準為：補貼獎勵對象在1.5%比例范圍內，每安置1名殘疾人，補貼1000元；每超比例安置1名殘疾人，獎勵2000元。殘疾人自主創業且正常經營1年以上的，補貼2000元；創業帶動殘疾人就業的，每安置1名殘疾人，獎勵金2000元。補貼獎勵對象符合多個補貼獎勵標準的，不予重復補貼，安排1名盲人按2名殘疾人計算。2014年9月，晉城市殘疾人聯合會與中共晉城市委組織部、晉城市編制辦、財政局、人力資源和社會保障局等機構聯合發布《關于促進殘疾人“按比例就業”的實施細則》，規定“國家機關、社會團體、企業、事業單位和其他社會組織按不低于本單位在職職工總人數的1.5%的比例安排殘疾人就業，并依法與殘疾職工訂立勞動合同，保障其合法權益。到2020年，所有市級殘工委成員單位至少安排有1名殘疾人；各縣（市、區）殘聯機關干部隊伍中都要有一定數量的殘疾人干部”。同時，明確指出：各縣（市、區）殘聯、人社、財政、工商、稅務等部門，“要將按比例安排殘疾人就業和殘疾人就業保障金征收工作納入工作規劃和考核范圍，加大地稅、工商代征、財政代扣工作力度，對拒不安排殘疾人就業又不繳納殘疾人就業保障金的用人單位，可采取通報、申請法院強制執行等行政和法律措施”。

二、當前我國殘疾人就業存在的現實困境

由于我國支持性就業起步較晚、發展較慢，社會上很多用人單位（包括政府機構）甚至有人認為殘疾人就業只是殘聯的事，而與己無關，一些管理部門也僅滿足于政令上傳下達，由此造成我國殘疾人就業仍然存在著保障不足、水平較低，質量較差等問題。

1.安置殘疾人就業福利企業在不斷萎縮

在經濟體制改革以前，社會福利企業一直是安置殘疾人就業的主渠道。但是，隨著市場經濟逐步取代計劃經濟，從20世紀80年代中期以來，殘疾人賴以為生的福利企業受到了市場競爭大潮的強烈沖擊。日臻完善的市場機制，對計劃色彩濃厚的福利企業的擠壓同步放大，導致這些福利企業效益不斷下滑，與此同時，生產的不景氣也正在嚴重制約著福利企業的發展，使之在激烈的市場競爭中面臨著越來越嚴重的生死考驗。目前，福利企業不僅無法“吸納”大量新的殘疾人勞動力，卻還要因開工不足“壓縮”一批殘疾職工。以“中國殘疾人就業問題研究”課題組2011年的數據，“全國福利企業殘疾職工人數已從高峰時的90萬降至目前的不足70萬人，形成了全國福利企業經濟規模保持穩定而就業人數銳減的局面”。如今三年時間過去了，根據我們在座談會上了解的情況，如太原市“集中安置殘疾人就業的黃金時期，有福利企業340家，可安排殘疾人4800人。但是，現在只有48家，安置890名殘疾人”；陽泉市“2008年時有118家，但是到今年已經減少到68家！”即便留下的企業多數，也是處于“岌岌可危”狀態。

2.傳統崗位銳減的同時新的崗位開發不足

當前我國殘疾人傳統就業崗位下降，主要是經濟社會發展帶來的“自然衰減”和“人為衰減”兩大原因造成的。具體表現為：現代社會經濟條件下，科技進步、機械化程度提高，必然引發大量傳統手工操作崗位的自然消失（一是近幾年來國有企業在轉制過程中，實施了減員增效的措施，導致一批原已安置在國有企業的殘疾人首當其沖地成為企業減員的對象；二是勞動用工制度改革、就業崗位的競爭，使一些勞動技能和文化知識水平低的殘疾人，始終處于就業競爭的劣勢而遭淘汰；三是勞動力的相對過剩，加大了殘疾人就業的安置壓力；四是“按比例安排殘疾人就業”的政策在實際執行過程中缺乏強制性，一些用工單位會“變通”或拒絕招用殘疾人）；同時，一些原本應保留甚至發展的殘疾人就業崗位，因為不當的社會認知遭限制或禁止（如行商坐賈、街頭鞋攤、臨街小販、夜市小吃、摩的客運等街頭性就業崗位）。近些年，各地城市規劃建設中一味講究大氣、整潔、漂亮，忽略了城市就業容量和老百姓的生活方便。各地城管大規模封殺包括殘疾人在內“不得已”在頭就業的現象，隱含著對城市化發展的目標迷失。要知道，散點零星的街頭就業，向來是農民工、下崗職工、殘疾人等弱勢群體謀生的重要方式，傳統的城市生活就是一種沿街坐商行商交相輝映的市井場面。另外，公私企業用工自主權的放開，使部分企業在推行優化勞動組合時，往往把在業的殘疾人看作是發展“包袱”而退回社會。也有部分企業存在歧視殘疾人問題，導致一些殘疾人負氣離職。

3.“按比例就業”政策的制度實施剛性不足

目前，各地殘疾人按比例就業安置工作的好壞，主要考量的是殘聯的協調與爭取的“力度”。但是，從組織功能看，作為由殘疾人及其親友和殘疾人工作者團體的殘聯，現行法規、規章沒有賦予其執法主體資格，但是也沒有確定其他的執法主體，因此有關殘疾人就業的政策在執行時一遇到阻力，就會停滯下來。即便殘聯想進行就業管理，但是他們缺少行政權威，職業指導和就業服務專業手段也是嚴重不足。而許多關于殘疾人就業的政策缺乏操作性，一些用人單位因為慮及殘疾職工的醫療支出、勞保福利、住房要求、退稅比例等問題，寧愿交“殘保金”也不愿長期安置殘疾人。如，在有就業能力11.8萬殘疾人的山西太原市，有市直行政事業單位3425個，編制89445名，但是2013年按比例安排就業355人。在有就業能力4.5萬殘疾人的山西J市，有市直行政事業單位212個，但是2013年按比例安排殘疾人就業55名。在有著6.7萬殘疾人的山西Y市，有市直單位420個，按規定應安排200名殘疾人就業，但實際只安排了27人。同時，現行法律法規對殘疾人就業的屬地管轄不明確，導致各地殘聯常因為跨地區管轄問題發生分歧，這也給按比例安排殘疾人就業工作的開展帶來了一定影響。

4.“殘保金”從收繳到使用規范性不足

近年來，“殘疾人保障金”劃由地稅征收后，征繳力度不斷加大，基金積累規模不斷提高。但是，在征繳方面現有法律規章雖明確要求“安排殘疾人就業達不到規定比例的單位應繳納殘疾人就業保障金”，但在執行過程中，出現了用人單位以有違公平為由（本單位職工收入低于社會平均工資水平），拒絕繳納“殘保金”，而一些用人單位因為效益不錯，又用繳納保障金的方式“理直氣壯”地拒絕接收殘疾人；在管理方面，許多地方對就業保障金的使用上“存在有錢不敢花”的現象，所有地市都有大量的資金結余。據我們看到的L市資料，2012市直征收殘保金551萬元，支用殘保金291萬元，使用比例為52.8%。2013年底余額1138萬元。而一些經濟狀況和收繳情況良好的地方基金結余的規模則更大；在資金使用方面，“殘保金”未能充分發揮應有的作用。據我們在調研中聽到和看到的情況，目前這筆資金最大和最放心的開支是用于對殘疾人的技能培訓。但是，所有智力正常的殘疾人幾乎都被培訓兩三遍，而“有償扶持殘疾人集體從業或個體經營”的政策卻未有實質進展。與此同時，一些地方的殘保金使用也不合規定，表現在某些地方殘聯經常將殘保金挪作本單位的工作經費，或全部轉入事業結余；有的地方直接在殘保金中列支本單位購買和建筑辦公場地，甚至變成單位的會議費、招待費、外出考察費等。

三、完善我國殘疾人“支持性就業”的對策

新的形勢下，我們在安置殘疾人就業問題上，筆者主張：一方面應積極發揮社會福利企業集中安置就業的傳統優勢；另一方面希望各級政府明確以法規、政令的形式，督促各行各業分散按比例安排殘疾人就業，為我國“殘疾人提供體面的工作”機會。

1.開發適合殘疾人特點的新就業崗位

一般說來，殘疾人因生理功能、心理狀態的異常，在體力或智力功能發揮上有一定的局限性，但這不等于說殘疾人不具有或不部分具有勞動能力。我們應該認識到許多殘疾人其實都有一種“與殘俱來”的功能代償能力。根據國際社會關于“對于殘疾人不能著眼于他不能干什么，而要著眼于他能干什么”的觀點，我們應改變殘疾人好像只能從事簡單勞動的老看法，而根據其自身特點開發適合其身體特征的新崗位。如，（1）安排殘疾人成為避免肢體殘缺方面工作領域的高級技工，充分發揮其特長。如在工作環境噪音大或者特別需要專注的崗位，可以考慮安排聽力障礙者，因為他們對聲音不敏感可以讓他們排除干擾而專注于手頭的工作；（2）對那些腿腳不便但頭腦靈活的殘疾人，可以考慮讓他們進入了網絡服務業的就業崗位，如電信、網絡技術服務、政府信息采集調查和回訪等；（3）在廣大城鄉社區設置公益性服務崗位，并且在這些崗位為殘疾人就業預留一定比例。如在衛生保潔、報刊銷售、社區商店、廢物回收、社區門衛、車庫看守、公共設施看護以及早餐亭、報刊亭、蔬菜店等就業崗位和連鎖商亭、攤點等便民服務網點劃出合理比例，專門用于殘疾人就業。

2.落實殘疾人就業安置的援助政策

隨著社會的發展進步，讓更多的殘疾人自食其力是社會各界的共同責任。各級政府應充分支持殘工委、殘聯的工作，協調財政、人力社保、民政、衛生、教育等部門和單位，促進殘疾人就業問題的探索和解決。（1）目前我國政府已經立法，明確要求政府機關、企事業單位應按一定比例安置殘疾人就業，但是這一政策的落實仍需要進一步細化。如，可以要求各級政府的行政事業單位帶頭安置殘疾人，要把安排殘疾人就業納入各級機關文明單位考評指標體系當中，每年報告公共機構按比例安置殘疾人就業的情況；（2）加強對以職業要求為出發點的“在職培訓”，如：計算機應用、動漫設計、職業技能、農村實用技術等針對性培訓。對聾人培訓車床、機械加工等噪聲較大的工種，對年輕人培訓網店直銷、工藝設計等技能等。盡量做到因材施教，揚長避短；（3）切實落實稅收優惠政策，扶持殘疾人福利企業、盲人按摩機構等的發展，幫助殘疾人集中就業，對符合條件的殘疾人就業單位，稅務機關應按單位實際情況，即征、即退增值稅或減征營業稅等；（4）重視和加強殘疾人到公益性崗位就業，建議由基層政府的勞動和民政部門整合城鄉社區就業崗位，爭取使大部分殘疾人能夠“就近就便”在社區公益性崗位得到安置。

3.用足用好“殘保金”扶持殘疾人創業

針對當前我國殘保金管理和使用中存在的問題，管好、用好殘疾人就業保障金，使之成為幫助殘疾人創業、就業的“源頭活水”意義重大。（1）優化支出結構。建議加強頂層設計，制定統一的“殘保金使用管理辦法”或實施細則，明確“殘保金”的使用范圍；（2）按照“以收定支、收支平衡、略有結余”的原則，把“殘保金”管理納入財政預算，實行專戶管理、專項核算；（3）確保專款專用。“殘保金”不得比照地方其它預算外資金提取政府調劑金，任何部門和個人不得挪用或調劑使用。對核準的專項支出和日常資金需求要及時、足額撥付，確保正常使用；（4）實行公開監督。各級政府及殘聯應定期公開殘保金收支的相關明細信息及支出依據，自覺接受財政、審計和社會公眾的監督。上級殘聯、本級財政部門對有違規情況的，要及時責令糾正，并追繳違規金額。

4.鼓勵和扶持殘疾人自主就業

隨著我國市場經濟的深入和經濟增長方式的轉變，導致勞動密集型工作逐漸消失。但是，勞動力總量供大于求的矛盾仍然十分突出。這就使這些身體上有一定殘疾的群體在就業時處于了不利地位。因此，各級政府應鼓勵和促進有能力的殘疾人自主創業或就業。（1）以優惠政策扶持就業。如，北京市的《扶持殘疾人自主創業個體就業暫行辦法》對自主創業并具有營業執照的殘疾人，按照最高不超過2萬元的標準給予創業扶持；對從事個體經營實現就業的殘疾人，按照最高不超過1萬元的標準給予扶持；對進入市場從事個體經營或由街道社區安排，從事個體經營或便民服務的殘疾人，按照最高不超過0.5萬元的標準給予扶持；（2）以創業為重點培訓技能。逐漸改變殘疾人非得“進廠入店”的就業觀，針對其思想和身體特點提高創業意識，培訓他們從事種植養殖、電器維修、盲人按摩、旅店餐飲、網絡營銷等各類自主就業的工作技能；（3）以一定比例“殘保金”扶持創業。各級殘聯應拿出一定比例的“殘保金”，為殘疾人創業提供貸款或貸款擔保。要以“雪中送炭”的原則，解決殘保金在殘疾人自主創業和開業貸款方面扶持力度不足的問題；（4）以特色項目進入社區。今天，城市管理者應多考慮老百姓的生活方便和豐富多彩，對殘疾人的“街頭就業”持疏導和規范的態度，甚至應鼓勵和支持殘疾人尋找適合自己特點的服務項目進入社區經營。

總之，關心殘疾人是社會文明進步的重要標志，政府和社會有責任消除障礙，對殘疾人給予特別幫助，努力營造包容、接納、關愛殘疾人的社會氛圍，為殘疾人自食其力、樹立尊嚴創造必要條件。

參考文獻

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[7]2014年7月15日在太原市殘疾人就業指導中心座談記錄和7月2日在陽泉市五礦鑫源電纜廠座談記錄

[8]2014年7月，山西省殘聯研究室就山西殘疾人就業問題采集的調研數據

[9]2007年12月3日，第16個國際殘疾人日主題為“為殘疾人提供體面的工作”

[10]王化宇.新形勢下如何做好殘疾人就業工作.中國殘疾人，201（5）

[11]北京市扶持殘疾人自主創業個體就業暫行辦法（京殘發〔2009〕25號）

作者簡介：張民省，山西大學政治與公共管理學院，研究方向：殘疾人社會保障。