完善官僚制 重申官僚理性

張周濤

摘要：自官僚制誕生以來，關于它的優劣之爭一直不絕于耳。特別是隨著新公共管理理論的提出，許多學者對官僚制大加批判。但令人遺憾的是，我們國內很多學者也是人云亦云，大批特批官僚制。那么，官僚制在我國真的到了應該拋棄的地步？本文經過分析認為，我們非但不應拋棄，反倒應該不斷完善，重審官僚理性。

關鍵詞：官僚制 官僚理性 理性不足 重申

伴隨著新公共管理運動的興起，我國一些學者在引進西方先進行政理念的同時，大談特談“摒棄官僚制”，以期與國際接軌。但現實情況是，西方國家在發展的過程中，由于官僚制得到了充分的應用，其缺點也不斷暴露出來，所以，針對西方來說，官僚制可以進行超越或者是摒棄。但我們是否也要效仿西方，置官僚制之“死地”而“后生”，官僚制在我國真的像在國外一樣到了應該拋棄的地步，還是應該大力發揚官僚理性，完善官僚制呢？

一、官僚制的“重新審視”

眾所周知，官僚制是在韋伯那里得到系統闡釋的。許多學者在大談特談“摒棄官僚制”時，實際上一定程度上誤會了韋伯的本意。因此，在對官僚制進行評價之前，我們有必要再回歸到它的發明者——韋伯那里，再重新審視一下“官僚制”。

韋伯的理性官僚制理論是在傳統的官僚制實踐經驗和前人研究的理論基礎上總結出來的。在韋伯那里，他研究與設計了政府機構的組織管理模式，創立了著名的理性官僚制理論。韋伯通過研究機構和人類社會的管理實踐發現大致有三種模式：一種是建立在組織管理個人領袖魅力基礎上的管理方式；第二個是基于遺傳的習俗和慣性血緣基礎之上的傳統組織管理；第三是建立在法律和理性基礎上的“官僚制”組織管理方式。在韋伯看來，這三種模式中，只有“官僚制”才是最有效和合理的組織形式。

官僚行政人員是法理型權威的具體執行者。在純粹的法理型權威的討論中，韋伯提出的官僚行政人員的任用規律表明了官僚組織的主要特點：1.個人要服從權威；2.職務等級界限清晰明了；3.每個職務有明確的職能范圍；4.具體的職務由契約關系確定，人員有自由選擇的權利；5.應以貨幣化的固定工資付給報酬；6.職務是任職人員唯一，或至少是主要的職業；7.職務是一種職業。晉升是基于資歷，加上領導的評價；8.行政人員執行公務時不得濫用行政資源；9.執行公務時要受到紀律的制約。

在上面的幾個特征之下，現代官僚制為行政組織的發展提供了以下基本理念和價值觀：第一，否定世襲制或家長制。官僚制不提倡主管武斷的管理方法，批判和否定個人專制、裙帶關系、暴力威脅、感情用事，相應地，舉起理性和邏輯的旗幟，這對原本西方國家盛行的政黨分肥制是個有力的打擊。第二，對法律法規和規章制度的追求。法律原則和規制，確保了制度面前人人平等，最起碼是形式上的。官僚主義需要官僚機構嚴格按照預先設定的計劃來行事，不能隨便變動，更不能根據特定的想法或意識形態的取向來確定自己的行為，必須保持價值中立。第三，重視專業知識。基于官僚組織的專業知識、專業職位，必須通過最廣泛的社會招聘來選聘人才，從而拒絕了身份制度和世襲制度。第四，保障權力運行的公共性和非人格化的管理。所謂非人格化的管理是指要按照制度辦事，對制度負責，不能感情用事。故權利的行使是可預測的、是理性的、是有一套特定的規則與程序可循的。

因此，在韋伯看來，官僚制組織在技術上對于那些非機械的生產方式有比較優勢，也優于其他形式的組織。連續性、靈活、統一、準確、速度、知識、嚴格的服從、人力和物力成本低，這些都是官僚制體系的特征。同時，官僚制強調要靠規則和制度來開展管理，可以不用顧忌人的情感，官僚體系內的官員行事可以對事不對人，不涉及愛憎感情。因此，“理性”是其最基本的特征。

總之，韋伯提出的官僚制作為一種高效和理性組織工具，一方面以制度化、非人格化的特點否定了傳統家長制下的人治現象，同時又極大地適應了行政管理復雜化和機器化工業社會大生產的客觀需要。所以在其誕生的相當長時間內適應了工業社會的發展，可以說為資本主義的發展做出了極大貢獻。

二、官僚制存在的一些不足之處

在看到官僚制諸多優勢的同時，應該也承認，官僚制從誕生的那天起，也存在著這樣那樣的不足。對于這一點，即使是官僚制的“發明者”韋伯自己也都不否認。

隨著人類社會進入到后工業社會，工業化水平不斷得到提高，官僚制的一些不足也不斷暴露出來。讓我們先感性的看看美國幾位總統對官僚制的評價吧。羅斯福哀嘆他處于官僚主義的陰影之下，哀嘆改變美國海軍的困難“要想改變海軍中的什么好比是用拳頭搞羽絨床，你用右拳打它，你用左拳打它，直到筋疲力盡，你會發現該死的床還跟你打之前沒什么兩樣”。杜魯門曾說，“我想我是個總統，但一旦涉及到那些官僚們，我就什么都不是了！”肯尼迪也經常無奈的說，“我同意你的看法，但我不知道政府是否也會同意。”卡特在任期最后一年說，“在我當總統之前，我知道，也有人告訴我，同聯邦官僚打交道將使我遇到的糟糕難題之一。實際上比我預想的還糟糕。”

對韋伯的官僚制理論最著名的批評要數默頓的“科層制結構與人格”。默頓首先承認科層制體制確實能帶來管理效率的提升，但默頓也有自己獨到的看法，他認為，現實中不少事例充分說明，一些專門為了效率而進行的非常規化的設計，反倒會導致出現一些儀式化的或特別剛性的行為，而這些都有損效率。

當代美國學者沃倫·本尼斯將官僚制的缺點概括為10項：阻礙個性的成熟和個人成長；鼓勵盲服和隨大流；不考慮緊急情況；忽視非正式組織的存在；過時陳舊的權力和控制系統；缺乏完整的裁決程序；創新思想和內部溝通受到阻隔、壓制和畸變；由于害怕報復和互不信任而不能充分利用人力資源；無法吸納人才和最新的科學技術成果；個性結構變得扭曲，使職工變成沒有主見、灰暗、屈從于規章制度的“組織人”。

正是由于官僚制的上述缺陷，特別是新公共管理理論提出以來，西方不少學者近些年不斷對官僚制提出了全面的質疑。他們紛紛提出要突破官僚制甚至擯棄官僚制。美國組織理論家沃倫·本尼斯更是大膽預言：“從六十年代算起的二十至五十年里，人們將目睹并親自加入官僚制的送葬隊伍。”

三、中國的官僚制發展現狀

西方國家實行新公共管理，“摒棄官僚制”，是因為它們的官僚制發展得已經相當完善，官僚理性已經得到很好的發揮。眾所周知，官僚制的成功運作是建立在以下前提條件下的：對契約、法律、規章重視的理性主義，政府與社會形成良性互動的局面，公務員系統保持相對穩定等。遺憾的是，跟西方國家已經能夠成功運作官僚制的基礎不同的，當前中國要想成功實施官僚理性，尚存在著較大差距。

首先，法治的理念很難“根深蒂固”。現代官僚制的一個基本精神就是將法律和程序作為一切政府機構開展行政管理活動的基本依據，要求行政人員的行為符合法律規定，行政機構依照法律來組建。而理性傳統的欠缺影響規則、制度的權威。從依法治國的法治理念載人憲法，到有法必依成為行政行為主體的自覺行動，這中間依然還有一段很長的路要走。在中國，法治精神還不能說得到了很好的貫徹和執行，一方面，法律和規章制度還不是非常健全，另一方面，即使制定了相關法律，“上有政策、下有對策”和“有法不依、執法不嚴”的現象依然時有發生。因此，大力普及法治精神、繼續建立健全法律體系以及與人治進行長期不懈的斗爭仍將伴隨未來相當長的時期。

其次，組織活動中的人格化、行政行為的非理性化現象嚴重。雖然從形式上來看，我國五級行政組織均已建立了完善的層級化與部門化體制，但實際上行政機構的權力仍呈現出嚴重的人格化傾向，特別是在政府機構中，占支配地位的權威體系依然是人情倫理、關系，而這些人情和關系甚至能夠代替制度和規則。這一方面造成了對領導者的高層組織行為監督的缺失，另一方面，又容易導致組織中出現權威領導，形成了“以言代法”、“人大于法”的現象。

第三，從公務員系統來說，一方面，現在公務員已經成為中國最搶手的職位，公務員考試已經是名副其實的“國內第一考”，上千，甚至上萬人去競爭一個職位。2014年國家公務員考試報名人數達到152萬，招錄比達到77：1，最熱崗位報錄比達7192：1。但另一方面，從1998年到2002年，在人事部抽查的21個中央部委中，共流失本科學歷以上公務員1039人，占同等學歷公務員總數的8.8%。特別是2012年“八項規定”實施以來，年輕公務員和部分處于領導崗位的公務員流失的情況尤為嚴重。許多進入公務員體制的年輕人多是盲從他人，而沒有考慮過自己適不適合干這一行。這些對公務員提高整體專業素質、保持公務員系統的穩定性形成了致命的打擊。

第四，從政府與社會良性互動角度來看，中國的社會自治能力還比較弱。本來對于一個完善的社會來說，政府與社會、私人組織三者應該各負其責，形成良性互動的局面。特別是政社關系，第三部門應該能夠承接得起從政府轉交的一些事務。但這些在我們國家做得還遠遠不夠。從社會的自治能力看，我國的“非政府組織”（第三部門或中介組織）目前還非常滯后，尚難以獨立擔負起政府賦予的公共管理的重任。目前我國第三部門發展存在的突出問題是：缺乏獨立性和自治性，官方色彩或官方背景濃厚，其領導人，最起碼是名義上的領導人好多是由行政官員直接兼任。

從以上分析可以發現，由于傳統慣性及其他歷史性因素，目前中國尚不具有“摒棄官僚制”的土壤，我們依然還處在官僚制不足的階段，仍需下大力氣補足官僚制這一課，努力去建構與市場經濟發展相適應的具備中國特色的現代官僚制。并且改革進行到今天，我們只有建立法制化的理性管理方式，才能保證政府推行的各項改革措施能夠最終落到實處，才能提高行政效率、有效克服官僚主義。因此，在新的條件下，我們應該做的是進一步完善官僚制，重申官僚理性。

四、完善官僚制，重申官僚理性

在行政生態學學者看來，一個社會究竟應該采用什么樣的行政模式，首先是由這個社會的政治經濟文化背景和社會的整體發展水平決定的，其次才是人們（包括高層管理者）自覺選擇的結果。所以對于從國外引進來的種種所謂“先進”的行政模式理論，我們不能不加思考地去照搬，而應該結合我國的實際來“具體問題具體分析”。因此，對于官僚制在中國的未來發展，我們要立足于中國自身的現實和環境來選擇和決定。

歷史發展的經驗表明，理性官僚制是適應現代工業社會的最為理性、最有效率的行政模式。中國正處在轉型的過程中，目前的目標是邁向工業化移動，因此，與之相適應的管理方式、管理架構、組織文化當然就該定位于理性官僚制上。對于這點，彼得斯在其著作中也有論述，“對于體制轉換中的國家和發展中國家而言，在追求政府部門最大經濟利益的同時，必須重視建立一個可被預測的、屬于全民的、正直的韋伯式的官僚政府”。就韋伯而言，他在《經濟與社會》一書中也曾鮮明指出：社會主義制度可能比資本主義制度需要更高程度的官僚化，以保持一種穩定的經濟生活。

就中國目前的現實來看，我國現行行政環境與官僚制所適宜的“溫床”具有驚人的相似性，這一點已與西方國家有著很大不同。從總體上說，我國的現實跟發達國家很不同。發達國家之所以要對官僚制進行再造，是因為它落后于時代發展的需要，而我國的發展階段卻與官僚制的適應環境極其吻合。官僚制形成與發展的先決條件在當前的中國仍然存在。

從某種意義上說，中國改革開放后政治上的巨大變化和市場機制使傳統政府組織內部出現的種種積垢正是官僚制不足的后果。因此，筆者認為，目前我們不應“摒棄官僚制”，相反，我們應該大力弘揚“官僚理性”，完善官僚制。只有當我們汲取了理性官僚制中足夠的積極因素，理性官僚制得到充分發展的基礎上，我們才能談得上去超越官僚制。很顯然，在建立起真正意義上完全理性的官僚制之前，我們仍有一段漫長的路要走。

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