議事規(guī)則與居民自治

文|王靜議事規(guī)則專家

議事規(guī)則與居民自治

文|王靜
議事規(guī)則專家

居民參與度低，剃頭挑子一頭熱，是城市社區(qū)居民自治面臨的一個(gè)困境。在很多基層治理中，我們看到基層工作人員花了很多心思去服務(wù)居民，滿足居民的種種需求，但居民還是有種種的不滿意，修得很漂亮的場地沒人用，居民碰到問題還是通過上訪、投訴政府來解決。工作人員陷于大量繁雜的社區(qū)事務(wù)中，而居民并沒有參與進(jìn)來。

在弓箭坊社區(qū)我們試圖構(gòu)建一套體系來推動(dòng)居民自治，而不是設(shè)計(jì)一些我們認(rèn)為滿足居民需求的活動(dòng)去服務(wù)居民。在這個(gè)體系中，居民是主體，政府賦權(quán)，外來的機(jī)構(gòu)則增能、陪伴。

由政府出資20萬，在弓箭坊社區(qū)建立了“幸福資金”，將資金使用的決策權(quán)賦予居民。圍繞著“幸福資金”，我們開始構(gòu)建社區(qū)的治理體系：按照一個(gè)樓門一個(gè)代表的方式選舉產(chǎn)生居民議事代表，通過《居民自治章程》賦予代表做決策的權(quán)力；通過從《羅伯特議事規(guī)則》演化的社區(qū)議事規(guī)則《弓箭坊十三條》建立議事的“元規(guī)則”；通過《居民自治章程》確定了社區(qū)黨委、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)居民議事代表大會(huì)以及其下設(shè)的三個(gè)小組（項(xiàng)目評議小組、章程起草小組、財(cái)務(wù)監(jiān)督小組）、社區(qū)各類自組織的權(quán)力邊界，使居民自治在劃定的權(quán)力邊界內(nèi)進(jìn)行，同時(shí)也給邊界內(nèi)的權(quán)力充分賦予自主權(quán)；通過《幸福資金財(cái)務(wù)制度》保證資金的安全，并達(dá)到自我管理的作用；通過《公開機(jī)制》使全社區(qū)居民都能對決策的過程、決策的執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)督。

當(dāng)然讓居民和居委會(huì)接受這種法治化的治理方式，是一個(gè)相當(dāng)艱難的過程。

弓箭坊多層小區(qū)是一個(gè)建于上世紀(jì)90年代初的無物管的老舊小區(qū)，小區(qū)居民議事代表想要給單元樓梯外的公共區(qū)域樓梯安裝扶手，議事代表還像從前一樣，將這件事反映到了居委會(huì)，想讓居委會(huì)為民辦實(shí)事辦好事。居委會(huì)告訴居民議事代表這個(gè)錢現(xiàn)在要到社區(qū)居民議事代表大會(huì)審批，不是居委會(huì)就能決定的了。沒想到這個(gè)申請3000多元資金的議案，激發(fā)了議事代表激烈的辯論，社區(qū)的公共資金到底可不可以去支持某個(gè)小區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施的新建？如果所有老舊小區(qū)都要裝扶手我們是不是都支持？這個(gè)小區(qū)有多少居民愿意裝扶手？愿不愿意出一部分錢？這些問題議事代表進(jìn)行了非常認(rèn)真的辯論，在以前這些問題都是居委會(huì)去考慮去平衡的，居委會(huì)也會(huì)擔(dān)心這樣的議題交給居民“議”是不是會(huì)議出矛盾來。

居民是觀點(diǎn)訴求和利益訴求非常多元化的群體，把公共事務(wù)交給居民議事代表審議，難免會(huì)出現(xiàn)不同意見，難免會(huì)出現(xiàn)觀念上或者利益上的矛盾，我們在這個(gè)體系中設(shè)計(jì)了一套議事妥協(xié)機(jī)制，避免自治的過程演變成沖突的過程，避免小的摩擦和分歧，演變成情緒的對立。《弓箭坊十三條》依托《羅伯特議事規(guī)則》，其在本質(zhì)上是妥協(xié)的規(guī)則，它推動(dòng)各方，一是要在表達(dá)不同意見的時(shí)候，不僅指出問題，還要提出折中妥協(xié)的修正案；二是要充分聆聽各方的利益訴求，把別人的觀點(diǎn)和利益跟自己的觀點(diǎn)與利益一并考慮。也就是推動(dòng)在公開表達(dá)、充分溝通基礎(chǔ)上，以彼此尊重為目的的妥協(xié)。

通過扶手案例的辯論，居民議事代表們也開始去思考公共權(quán)力的邊界應(yīng)該怎樣去劃分，什么是公眾利益，怎樣實(shí)現(xiàn)公眾利益的最大化，最后達(dá)成的共識是公共資金可以支持只惠及到部分人的項(xiàng)目，但是需要這些受惠人自己有行動(dòng)，需要自籌部分資金，才能由議事代表審議決定是否支持，支持的資金是多少。

因?yàn)槭枪_的辯論、與會(huì)人的共識，弓箭坊多層的議事代表在第一次會(huì)議沒有通過議案時(shí)，雖然有些情緒低落，卻沒有糾纏居委會(huì)必須幫他們解決。但是對下一步怎么做也有些茫然，這時(shí)就需要專業(yè)的社會(huì)組織來幫助和支持居民議事代表。我們組織弓箭坊多層的議事代表開會(huì)討論分析，怎樣才能取得其他議事代表的支持，并和他們一起制定了行動(dòng)方案。之后議事代表開始上門挨家挨戶征求意見，并在小區(qū)內(nèi)征集捐款，有些代表覺得自己一個(gè)人上門有點(diǎn)畏難，我們就陪伴他們一起。最終小區(qū)居民90%以上支持安裝扶手，并自愿捐贈(zèng)了1000多元，只需要申請小部分的幸福資金支持。這個(gè)議案第二次上會(huì)時(shí)，其他議事代表看到這個(gè)小區(qū)議事代表的努力，紛紛表示支持，最終順利通過。

如果沒有社區(qū)議事的公共平臺，沒有幸福資金的公共決策模式，如果居委會(huì)提出讓居民自籌部分資金居委會(huì)才能支持，可能得到的就是居民的抱怨“不為民做實(shí)事”，但是現(xiàn)在這樣的機(jī)制，居民自己理解了公共資金的有限，要得到公共資金的支持，必須自己行動(dòng)、主動(dòng)參與。依賴居委會(huì)，跟居委會(huì)“撒潑打滾”不好使了，居民的自主性當(dāng)然也就得到了提升。

通過兩年的試點(diǎn)，弓箭坊社區(qū)呈現(xiàn)了顯著而可喜的轉(zhuǎn)變。

社區(qū)干部從原來大包大攬地處理居民的問題，到發(fā)動(dòng)居民自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督；社區(qū)居民對公共事務(wù)，從觀望、置身事外，到理解、接受，到積極參與、熱心于社區(qū)的公共事務(wù)，特別是居民的規(guī)則意識和法治意識明顯增強(qiáng)，逐步清晰哪些事是政府應(yīng)該管的，哪些事是居民自己該管的，哪些事屬于小區(qū)居民共同決定的，哪些事是需要相關(guān)利益方共同協(xié)商的。

在協(xié)商的過程中居民從只顧自己的利益吵成一團(tuán)，到能聽到不同的利益訴求，著眼全社區(qū)利益考慮，有效形成了社區(qū)公共事務(wù)的決策和處理能力。社區(qū)居民對社區(qū)居委會(huì)，從過分依賴、盲目指責(zé)，到溝通理解、主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，減輕居委會(huì)的部分工作負(fù)擔(dān)，形成良好的互動(dòng)循環(huán)。在此過程中社區(qū)居民活力被有效激發(fā)，不僅動(dòng)起來，而且有序地動(dòng)起來；在良好的制度保障與激勵(lì)下，社區(qū)自組織活躍，并在自娛自樂的基礎(chǔ)上，逐步投入到社區(qū)公益事業(yè)中，涌現(xiàn)出一大批活躍的志愿者，形成了社區(qū)互助的良好態(tài)勢。

弓箭坊社區(qū)的案例可以讓我們有信心說賦予居民自主權(quán)就能激活社區(qū)居民自治，有規(guī)則、有制衡的制度就可以保證自治的有序。這個(gè)過程也必能實(shí)現(xiàn)人的轉(zhuǎn)變，這也正是法治社會(huì)的基石。

案例相關(guān)背景情況介紹—關(guān)于弓箭坊社區(qū)

弓箭坊社區(qū)現(xiàn)有居民3886戶，居住居民12000余人，60歲以上人口占到27%，老齡化情況突出；轄區(qū)有大小住宅小區(qū)11個(gè)，業(yè)態(tài)種類繁多，是非常具有代表性的城市中心老居住型社區(qū)，既有老的城市平房區(qū)，也有新建的商品房小區(qū)、搬遷安置小區(qū)、原單位建設(shè)小區(qū)等，還有省、市、區(qū)級政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，以及部分國有或私營企業(yè)和公司。

從2014年5月，蘿卜公司進(jìn)入弓箭坊社區(qū)。兩年來，社區(qū)居民選舉產(chǎn)生了86名居民議事代表，由此產(chǎn)生了居民議事代表大會(huì)、項(xiàng)目評議小組、章程起草小組、財(cái)務(wù)監(jiān)督小組，并通過活力建設(shè)產(chǎn)生了36個(gè)社區(qū)自組織，涌現(xiàn)了30多位社區(qū)自組織領(lǐng)袖，230多名社區(qū)志愿者，成為社區(qū)發(fā)展的核心力量。同時(shí)還推動(dòng)兩個(gè)無物業(yè)管理小區(qū)選舉產(chǎn)生了業(yè)主委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)了小區(qū)的自我管理。在此期間，弓箭坊社區(qū)共舉行了50多場社區(qū)民主協(xié)商議事會(huì)議，10多場小區(qū)業(yè)主議事協(xié)商會(huì)議，組織了16次大型的社區(qū)活動(dòng)，以及30余次各類社區(qū)活動(dòng)和體育比賽，社區(qū)自組織開展了1000多次小組活動(dòng)，社區(qū)有1萬多人次參與。

本文作者王靜，自2005年起開始關(guān)注議事規(guī)則的研究和實(shí)踐，參與了袁天鵬先生翻譯《羅伯特議事規(guī)則》的部分工作，直接參與了多項(xiàng)袁天鵬先生在議事規(guī)則領(lǐng)域的研究和實(shí)踐活動(dòng)。有20年國有企業(yè)工作經(jīng)驗(yàn)，2013年從電信運(yùn)營商管理崗位離職，全職投入到議事規(guī)則的推廣工作，主持參與了北京麥子店街道問政項(xiàng)目、深圳羅湖社區(qū)居民自治、黨政社群共商共治、順德政府公共決策咨詢、南京雙塘街道弓箭坊社區(qū)居民自治、廣東清遠(yuǎn)先鋒村村民自治、北京朝陽區(qū)東湖街道小區(qū)業(yè)主議事協(xié)商會(huì)、云南劍川沙溪鎮(zhèn)村民自治、紅樹林基金會(huì)理事選舉、SEE分中心選舉、阿里巴巴公益基金會(huì)能力提升等項(xiàng)目，以及中國青年政治學(xué)院，成都城市社區(qū)學(xué)院，溫嶺黨校，溫州青年商會(huì)，北京朝外街道，三里屯街道，上海浦東新區(qū)民政局，珠海香洲民政局等議事規(guī)則培訓(xùn)服務(wù)。

蘿卜（北京）咨詢有限公司是目前國內(nèi)唯一一家專注于議事規(guī)則相關(guān)領(lǐng)域的研究和實(shí)踐的公司，與各級政府在社區(qū)居民自治、村民自治、基層協(xié)商民主、黨在新時(shí)期群眾路線的實(shí)踐、公共政策決策等領(lǐng)域開展了廣泛合作。

它由國內(nèi)知名的議事規(guī)則專家、《羅伯特議事規(guī)則（第十版）》的中文譯者袁天鵬先生創(chuàng)立，旨在將羅伯特議事規(guī)則中國化，并為政府、企事業(yè)單位以及社會(huì)團(tuán)體、NGO組織建立議事規(guī)則、完善組織治理結(jié)構(gòu)、形成組織章程，以及建立科學(xué)決策體系和方法提供咨詢和落地實(shí)施服務(wù)的機(jī)構(gòu)。