立法監(jiān)督，重在信息公開(kāi)

阿計(jì)

在今年全國(guó)人代會(huì)上，全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告顯示，過(guò)去一年，“常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)‘一府兩院報(bào)備的50多件行政法規(guī)、司法解釋逐件進(jìn)行審查，對(duì)部分地方性法規(guī)開(kāi)展主動(dòng)審查，研究各方面提出的200多件審查建議”。這表明，作為我國(guó)立法監(jiān)督核心制度的備案審查機(jī)制，已取得長(zhǎng)足進(jìn)步。

其中的最大亮點(diǎn)是，對(duì)行政法規(guī)、司法解釋已實(shí)現(xiàn)了主動(dòng)審查“全覆蓋”，同時(shí)延伸至部分地方性法規(guī)。這種積極行權(quán)的姿態(tài)，自然有利于扭轉(zhuǎn)“備而不審”等歷史弊端。那么，能否對(duì)所有備案對(duì)象都采取主動(dòng)審查的方式呢？這固然是一種理想的圖景，但問(wèn)題在于，地方性法規(guī)量大面廣，而審查機(jī)構(gòu)力量有限，從審查能力、成本、效率等多種角度而言，逐一實(shí)行主動(dòng)審查并不現(xiàn)實(shí)。尤其是立法法修改后，隨著地方立法權(quán)的擴(kuò)容，地方立法更是將呈井噴之勢(shì)。這不僅對(duì)審查機(jī)構(gòu)帶來(lái)了更大壓力，同時(shí)也埋下了立法權(quán)力濫用、立法沖突加劇等更多風(fēng)險(xiǎn)。

面對(duì)這一挑戰(zhàn)，動(dòng)員社會(huì)力量參與立法監(jiān)督就顯得尤為重要。公民、社會(huì)組織等對(duì)立法良莠有著切身感受，借助其法規(guī)審查建議，能夠有效彌補(bǔ)主動(dòng)審查力不能及之處，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正“問(wèn)題立法”。對(duì)于進(jìn)一步提升立法監(jiān)督的廣度和深度而言，無(wú)疑是更為現(xiàn)實(shí)的路徑。

事實(shí)上，自2000年立法法正式確立法規(guī)審查建議權(quán)后，公民、社會(huì)組織等“上書(shū)”要求審查有關(guān)法規(guī)的事件便綿延不絕。然而，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，由于制度設(shè)計(jì)不足，大量審查建議始終處于“研究”狀態(tài)中。去年立法法修改后的一個(gè)重大改進(jìn)是，對(duì)于法規(guī)審查建議，明確相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向提交者反饋審查情況，并可以向社會(huì)公開(kāi)。據(jù)悉，對(duì)于去年收到的200多件審查建議，有關(guān)機(jī)構(gòu)已向14位公民和4個(gè)組織進(jìn)行了書(shū)面反饋。

這一進(jìn)展無(wú)疑值得稱道，但也應(yīng)當(dāng)看到，目前的反饋還局限于“一對(duì)一”的狀態(tài)，“可以向社會(huì)公開(kāi)”的制度設(shè)計(jì)也固缺乏強(qiáng)制力而遲遲未能兌現(xiàn)，因而外界對(duì)于審查建議無(wú)回音的社會(huì)觀感并未多大改善。另一方面，通過(guò)主動(dòng)審查和審查建議所發(fā)現(xiàn)的一些“問(wèn)題立法”，無(wú)一例外地采取了與制定機(jī)關(guān)溝通協(xié)商、由其自行糾錯(cuò)的方式。這固然貼近現(xiàn)實(shí)的政治傳統(tǒng)，也符合立法法的規(guī)定，但對(duì)協(xié)商模式的過(guò)度倚重，也必然導(dǎo)致更具剛性的撤銷機(jī)制長(zhǎng)期休眠。尤其是，內(nèi)部協(xié)調(diào)的過(guò)程、結(jié)果等同樣處于內(nèi)部流轉(zhuǎn)的封閉狀態(tài)，而未能向社會(huì)信息公開(kāi)，為推進(jìn)立法監(jiān)督所付出的巨大努力，也就難以更好地轉(zhuǎn)化為示范和警示效應(yīng)。

立法監(jiān)督信息公開(kāi)不足的困境，很大程度上源自政治生態(tài)的掣肘，尤其是源自“問(wèn)題立法”制定機(jī)關(guān)的阻力。對(duì)于立法監(jiān)督制度價(jià)值的理解，不應(yīng)僅僅局限于阻止劣法通行的結(jié)果論，更應(yīng)上升到民主政治的高度。正如法蘭西思想巨匠孟德斯鳩所言：“民主政治還有一條基本規(guī)律，就是只有人民可以制定法律?！爆F(xiàn)代立法的專業(yè)和效率要求，決定了人民無(wú)法直接參與立法，而是必須授權(quán)代議機(jī)構(gòu)、行政機(jī)關(guān)等立法。正因?yàn)榱⒎y以避免濫權(quán)、偏狹等人為錯(cuò)誤，才需要建立立法監(jiān)督制度。而人民作為權(quán)力本源意義上的立法者，評(píng)判、質(zhì)疑立法的正當(dāng)性、合理性等等，乃是其不可剝奪的民主權(quán)利。更重要的是，立法監(jiān)督過(guò)程和程序的清晰展現(xiàn)，遠(yuǎn)比監(jiān)督結(jié)果的獲取更具啟蒙意義。而公開(kāi)化、活生生的立法監(jiān)督實(shí)踐，也遠(yuǎn)比紙面上的制度設(shè)計(jì)更具說(shuō)服力！

正因此，以法規(guī)審查建議權(quán)為切入點(diǎn)，以信息公開(kāi)為突破口，應(yīng)是當(dāng)下推進(jìn)立法監(jiān)督的關(guān)鍵所在。如此，或許將使一些“問(wèn)題立法”制定機(jī)關(guān)的“權(quán)威”和“臉面”有所折損，卻能加固全社會(huì)對(duì)于“有錯(cuò)必糾”、法制公正的信心，并逐漸倒逼出制定機(jī)關(guān)自覺(jué)接受監(jiān)督的意識(shí)。而監(jiān)督機(jī)關(guān)與社會(huì)力量的良性互動(dòng)，也必將進(jìn)一步激起全社會(huì)的監(jiān)督熱情，使全民監(jiān)督立法真正走向常態(tài)化，進(jìn)而轉(zhuǎn)化成捍衛(wèi)立法公正最強(qiáng)勁的動(dòng)力，踐行民主政治最寶貴的資源。