雞蛋終于破了 是從里面打破的

姚建龍

2月26日，民政部設置未成年人（留守兒童）保護處的消息正式在媒體公布。保護處的主要職責包括：擬定未成年人保護發展規劃、工作方針、政策，建立未成年人社會保護制度；推進農村留守兒童關愛保護和農村留守婦女關愛服務工作；指導未成年人保護機構管理并擬定建設、服務標準及管理規范；開發管理未成年人保護和留守兒童、留守婦女信息系統；協調未成年人保護國際合作項目；具體承擔起成立農村留守兒童關愛保護工作部際聯席會議制度，推動各地建立黨委政府領導的協調機制，開展全面摸底排查、完善農村留守兒童信息管理功能及協助國務院開展專項督查等工作。

新設置的未成年人保護處隸屬民政部社會事務司，盡管捎帶了留守婦女工作的職能，但該處仍是民政部首次就未成年人保護工作設立的專門業務處，也可以說是國家層面政府職能部門中第一個內設的專門性未成年人保護機構。

中國的行政機構太多，但是對于未成年人保護專門機構的設置卻從來都是極為“吝嗇”的。沒有其他原因，首先是觀念滯后，其次是“小孩好欺負”，第三是未成年人群體雖然龐大但無法為自己的利益代言。

早在1991年制定《未成年人保護法》時，關于政府未成年人保護機構的設置問題就曾經發生了激烈爭議，盡管政府應當設置未成年人保護專門機構的呼聲很高，但是最終該法第六條僅僅做出了“中央和地方各級國家機關應當在各自的職責范圍內做好未成年人保護工作。國務院和省、自治區、直轄市的人民政府根據需要，采取組織措施，協調有關部門做好未成年人保護工作”的規定。這一措辭十分耐人尋味，先是“各自的職責范圍”，然后又是“根據需要”，又是“采取組織措施”，生怕被人理解成了具有某種傾向性，著實令人哭笑不得。可以想見，這樣的法律規定除了安慰那些試圖為未成年人爭些利益的人士之外，難以起到實際的作用。

2006年修訂的《未成年人保護法》試圖對此有所突破，該法第七條在繼續了“國務院和省、自治區、直轄市人民政府采取組織措施，協調有關部門做好未成年人保護工作”的措辭外，增加了“具體機構由國務院和省、自治區、直轄市人民政府規定”。有意思的是，無論是在國家層面還是地方層面（除個別省市），這個“具體機構”基本上是通過“委員會辦公室”的形式交給了群團組織——巧妙玩了個“乾坤大挪移”，將政府的未成年人保護職能化解于無形。當然了，國家層面的立法更絕。《未成年人保護法》中有家庭保護、學校保護、社會保護、司法保護，就是找不到“政府保護”。你得仔細看，才能發現有關政府未成年人保護職能的規定大都躲在“社會保護”里面。

1952年，革命功臣劉青山因為貪污被開除黨籍、判處死刑立即執行。行刑前，劉青山說：“我還有一句話，我的孩子上學問題。”他得到的答復是：“你不用管，孩子是國家的。你想的還不如組織想的周到。你放心，你犯了法，孩子未犯法。”這句答復把劉青山感動得只剩下淚水，然后放心地上了路。

“孩子是國家的”是句大白話，換成理論表述也就是常識性的“國家親權理論”，即國家是孩子的最終監護人，負有未成年人健康成長的責任。需要注意的是，國家親權理論強調的是國家對未成年人的責任，而不是相反。這也是國際通行的未成年人福利制度、少年司法制度建立的理論基礎，在某種意義上也是政權合法性的理論基礎之一。

“孩子是國家的。”這句話可不是隨便說說的，這意味著國家要費心、費錢真正去確保孩子的健康成長。也正式因為如此，在政府機構中設置專門的未成年人保護機構，在國際上是一種通行的做法，未成年人福利支出也是政府財政支出中比例最大的部分之一。有一年我到瑞典訪學，一位早已移民瑞典的朋友向我抱怨：在這里養孩子就像是伺候爹一樣，打不得罵不得，還經常被孩子頂嘴：“我不是你養的，你沒有權利管我。”瑞典的孩子之所以能對父母這么牛，的確是有底氣的，因為從在娘胎里到出生到長大，基本上都是國家在出錢。

在我們國家最有意思，“一切為了孩子”擂得砰砰響，但政府就是既不肯花錢，還不肯做事，也不愿意負責，更談不上設置專門從事未成年人保護的機構。這也難怪，權力總是按照最有利于自己的方式運作，未成年人保護這件事既麻煩還費錢，有時候風險還挺大，多一事當然不如少一事。

近些年來，未成年人惡性事件時有發生——沒有最慘只有更慘。強化未成年人保護的社會呼吁已經成為普遍共識，并且在一定形式上具有了發達國家在19世紀時“拯救兒童運動”的色彩。黨和國家領導人頻繁對未成年人保護問題作出重要指示，習近平總書記“孩子們成長得更好，是我們最大的心愿”的話，更是道出了老百姓共同的心聲。政府想再躲躲閃閃，或者喊完幾句口號就了事已經不太可能。

有一句話很經典：“雞蛋，從內打破是生命。”這句話很適合用來形容民政部新設置的未成年人保護處。剛剛“破殼而出”的未成年人保護處雖然還很弱小，但卻是“由內打破”的國務院部委內設的第一個未成年人保護專門機構。雖然晚了些，說不定還有夭折的風險，但畢竟隱含著我國政府未成年人保護職能與機構體系重大變革的契機。

各國政府中設置的未成年人保護機構大體而言有三種模式：一是單設模式，即在政府中單獨設置未成年人部；二是合設模式，即將未成年人保護與相近職能合設為一個部，例如家庭與未成年人事務部、體育與未成年人事務部等；三是內設模式，即將未成年人保護機構作為某一部門內設的相對獨立機構，例如在福利部下設未成年人局。我不敢奢望前兩種模式，但第三種模式，應當是現實的方向。期待不遠的將來，民政部可以進一步整合各個司局中與未成年人保護有關的處室為“未成年人局”，并作為國家層面未成年人保護委員會的常設性辦事機構。

（作者系上海政法學院教授、博導，上海市法學會未成年人法研究會會長）

責任編輯：李天琪