霧霾治理的行政法分析
——基于公民環境權保障角度

程熙玥

（中央民族大學，北京 100081）

霧霾治理的行政法分析
——基于公民環境權保障角度

程熙玥

（中央民族大學，北京 100081）

霧霾治理是當今社會討論的一個熱點話題，霧霾治理的主體雖然是政府，但環境作為公共物品，其所有權歸屬應當屬于全體公民，因此，基于公民環境權保障角度對霧霾治理進行行政法分析是十分有必要的。從公民環境權保障角度探討霧霾治理時，可以從三個部分進行闡述，首先可以對公民環境權進行法理基礎分析，其次對公民環境權的學界觀點進行總結，最后對霧霾治理的行政法建設提出建議：一要對公民環境實體性權利進行行政法保障，二要對公民環境程序性權力進行行政法保障。

霧霾治理；公民環境權；行政法保障環境權

對于霧霾治理的行政法分析，可以從多角度進行深入探討。而現代社會是公民意識覺醒的時代從公民主體角度對霧霾治理進行行政法分析更能突出公民權力的重要性，體現公共利益和公共物品的所有權歸屬問題。環境權在我國并不是一個已經由法律確認的公民權利，環境權的提出也是為了明確公民對作為公共財產的環境所享有的正當的權益。因此，構建和完善公民環境權的行政法體系對于霧霾治理也是至關重要的。

一、公民環境權的法理基礎分析——“公共信托理論”

有學者認為公共信托理論來源于英國的“信托制度”。按照這種制度的規定，信托財產的受托人享有該特定財產普通法上的所有權，而信托財產的受益人享有該特定財產衡平法上的所有權，將信托財產上的權力一分為二。這種信托制度的實質在于受托人并不能按照自己的意志對信托財產進行隨意的處置，而只能根據受益人的利益或特定的目的對其進行管理；受益人則擁有對受托財產的收益權。這種信托制度的設立最初是為了解決土地繼承當中的收益問題，隨著社會的不斷發展，信托制度開始擴展到不動產、動產、金融等等社會領域當中。而當這種信托制度擴展到公共領域當中，就形成了公共信托理論。公共信托理論的核心是國家是一切公共物品，包括空氣、水、環境等的受托人，國家只擁有基于公共物品的特定權力，即國家必須根據公民的意志和公共利益對公共物品進行管理，而公民則是公共物品的受益人，享有對公共物品的收益權。基于此，公民對公共物品具有實質上的所有權，是公共物品的所有者，公民享有環境權；作為受公民委托授權的國家行政機關，應保護公民的公共財產所有權和收益。環境作為公共物品的一部分，其所有權屬于公民，并且基于公民意志由國家代為處置。

二、公民環境權的界定

目前學界對于環境權尚未形成統一的認識，法律也沒有針對環境權的特定法律解釋。針對環境權定義的分歧，主要可以概括為兩個方面：一是針對環境權主體的討論。一種理論認為環境權的主體是公民個人，而不包括其他國家機關或法人組織；另一種理論認為環境權的主體是多元的，應廣泛的包括公民個人、國家機關、法人組織等個人和單位的總和。二是針對環境權內容的討論。一種理論認為環境權的內容僅包括環境主體能夠針對環境本身所享有的權利，即實體性權利；另一種理論認為環境權除了包括實體性權利之外，還包括保護環境主體針對環境本身獲取權益的權利。

三、基于公民環境權保障角度的霧霾治理行政法建設建議

目前，中國對公民環境權的行政法保障還處于比較低的水平，也尚未形成完整的法律體系對這一權利進行系統的保障。而正因為現在缺乏對公民環境權的具體法律制度保障，政府對霧霾治理的責任才沒有法理基礎作為支撐，政府的行政不作為以及不積極的行政作為才難以真正遏制，公民對政府環境治理的監督以及公民正當權益的維護才沒有可靠的法律根據。政府“依法行政”的前提是政府“有法可依”，現在社會面臨的嚴峻現實倒逼立法機關對公民環境權的相關法律制度進行建立和完善。

（一）公民環境實體性權利的行政法保障。

對霧霾的治理無論從法律角度來看還是從公共管理角度來看，政府都應是治理的主體，在治理的過程中應發揮主導作用，承擔主要責任。因此，從行政立法角度來看，保護公民環境實體權利首先應該完善行政法規當中對政府行政行為規范的相關法律法規。規定政府治理霧霾的行政行為，明確政府不當行政行為的責任，明確政府在治理過程中的權利和義務。規范政府的責任與義務能夠使促進政府積極行政、合法行政，從而在實質上維護公民對環境的實體性權利。

（二）公民環境程序性權力的行政法保障。

公民環境程序權力應當是行政法保障公民環境權的核心。只有對公民參與政府環境治理的正當權利、途徑、有效性等進行明確的法律確認，公民的行為才能夠以法律為出發點，得到真正的保障，公民作為的積極性才能夠被激發出來。

1.完善行政法對公民環境知情權的保障。

目前公民對所處環境的質量好壞并沒有準確認知的途徑，同樣，公民對政府環境治理的方向、手段、效果也缺乏正當的途徑進行了解和把握。公民的環境知情權是公民程序性環境權利的重要內容，保證公民知情權是公民對政府行政行為進行監督的法理和實踐基礎。

保障公民環境知情權必須保證公民擁有暢通的知情渠道。因此，立法機構應當完善行政法中對公民知情權的渠道建設，要盡量拓寬公民的知情渠道。同時，需要以法律來保障政府行政的結果對公眾公示，透明結果使知情權能發揮真正的作用。

2.建立行政法對公民環境參與權的保障。

公民環境參與權是公民作為治理主體主動與政府互動，參與到環境治理過程中所享有的權利。因此，行政法應當保障公民參與治理的范圍，在現有基礎上繼續擴大參與的領域，同時規范參與的方式、途徑，明確參與的內容，約束政府對公民參與的過分制約。最重要的是規范公民參與的程序，如對公民的訴訟制度、獎勵制度、復議制度，對政府的處罰制度、賠償制度等，加強程序性的保障，同時完善對公民參與方式的行政法保障，拓寬公民參與政府決策的渠道，從而從實質上保障公民的環境參與權。

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［3］劉萍，陳雅芝.公眾環境知情權的保障與政府環境信息公開［J］.青海社會科學，2010，02:183-186.

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1671-864X（2016）08-0083-01

程熙玥，中央民族大學管理學院2014級研究生。