多中心治理視角下水庫(kù)移民問(wèn)題治理模式探析

海嘯 王禹熙

（云南民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，云南 昆明 650000）

多中心治理視角下水庫(kù)移民問(wèn)題治理模式探析

海嘯 王禹熙

（云南民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，云南 昆明 650000）

在中央提出建設(shè)國(guó)家治理體系和促進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的大背景下，轉(zhuǎn)變過(guò)去由政府單一管理的水庫(kù)移民問(wèn)題管理模式，構(gòu)建新型的水庫(kù)移民問(wèn)題治理模式，是將國(guó)家治理戰(zhàn)略落到實(shí)處的有效舉措。本文對(duì)現(xiàn)今水庫(kù)移民問(wèn)題管理模式的困境、水庫(kù)移民問(wèn)題多中心治理模式的運(yùn)行機(jī)制和保障措施進(jìn)行了探析，旨在對(duì)我國(guó)妥善解決水庫(kù)移民問(wèn)題獻(xiàn)言獻(xiàn)策。

水庫(kù)移民多中心治理模式；國(guó)家治理體系；治理能力現(xiàn)代化

近年來(lái)，隨著全國(guó)各地對(duì)水庫(kù)移民問(wèn)題進(jìn)行探索，我們可以看到在移民過(guò)程中，政府、項(xiàng)目業(yè)主或法人、移民、非政府組織通力合作、共同解決移民問(wèn)題。這說(shuō)明多中心治理理論的相關(guān)理念已經(jīng)在政府解決水庫(kù)移民問(wèn)題的過(guò)程中得到體現(xiàn)。因此，為高效、妥善解決水庫(kù)移民問(wèn)題，有必要進(jìn)一步探索多中心治理理論在解決水庫(kù)移民問(wèn)題中的作用，構(gòu)建水庫(kù)移民多中心治理模式。

一、以政府為單一主體的水庫(kù)移民問(wèn)題管理模式困境

由于水庫(kù)移民所依附土地為國(guó)家或集體所有，無(wú)法單純依靠項(xiàng)目業(yè)主或法人來(lái)獨(dú)立完成水庫(kù)移民工作。這就要求各級(jí)政府必須介入水庫(kù)移民工作，在水庫(kù)移民工作中充當(dāng)重要的角色。但在過(guò)去50多年的水庫(kù)移民問(wèn)題處理實(shí)踐中，受到各種主客觀因素的影響，政府對(duì)水庫(kù)移民工作一直大包大攬，其本身也不堪重負(fù)，加之各種水庫(kù)移民問(wèn)題的凸顯和移民群體性事件的出現(xiàn)，以政府為單一主體的水庫(kù)移民管理模式的困境開(kāi)始顯現(xiàn)。

（一） 政府角色定位不清。作為水庫(kù)移民問(wèn)題的治理主體，我國(guó)各級(jí)政府都設(shè)置了專門(mén)的水庫(kù)移民工作的管理機(jī)構(gòu)。對(duì)于水庫(kù)移民的安置，從移民規(guī)劃的研究和制訂，到水庫(kù)移民的前期安置和后期扶持，政府進(jìn)行了全過(guò)程的管理。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在我國(guó)的確立，政府職能開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)變。政府在水庫(kù)移民問(wèn)題中的角色也隨之改變，對(duì)于水庫(kù)移民工作方針也由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行政命令迫使移民強(qiáng)制搬遷轉(zhuǎn)為利用經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償和勸導(dǎo)來(lái)促使移民搬遷。但由于長(zhǎng)期受“大政府、小社會(huì)”管理模式影響，政府在水庫(kù)移民工作中的角色定位并未從過(guò)去的單一管理模式中跳脫出來(lái)，在實(shí)際的管理過(guò)程中出現(xiàn)了“越位”、“缺位”的現(xiàn)象。

（二） 政府治理能力不足。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府所要管理的公共事務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，復(fù)雜程度不斷加深，這也給政府的社會(huì)治理能力提出了很高的要求。目前來(lái)看，水庫(kù)移民工作的復(fù)雜程度和難度遠(yuǎn)超以往，且隨著社會(huì)發(fā)展不斷提升。政府在過(guò)去只需要解決水庫(kù)移民的搬遷問(wèn)題，以保障國(guó)家水利水電工程的順利實(shí)施。如今，搬遷后移民的后續(xù)扶持發(fā)展、各利益參與方的利益保障、各級(jí)政府部門(mén)的協(xié)調(diào)溝通等問(wèn)題的出現(xiàn)，使得政府在解決移民問(wèn)題過(guò)程中不堪重負(fù)。隨著水庫(kù)移民事務(wù)的不斷增加，政府在處理復(fù)雜性和高難度的水庫(kù)移民問(wèn)題過(guò)程中，凸顯了治理能力不足的問(wèn)題，無(wú)法再像過(guò)去對(duì)水庫(kù)移民工作全盤(pán)管理。

二、多中心的水庫(kù)移民問(wèn)題治理模式的運(yùn)行機(jī)制

（一） 多元主體介入的參與機(jī)制。伴隨著水庫(kù)移民問(wèn)題的凸顯，以政府為單一主體的水庫(kù)移民問(wèn)題管理模式陷入了困境。一方面，政府的傳統(tǒng)管理模式并不能妥善地解決所有水庫(kù)移民問(wèn)題，且政府自身治理能力也存在不足。另一方面，水庫(kù)移民過(guò)程中其他利益相關(guān)方的力量并沒(méi)有得到有效的整合，甚至因?yàn)樽陨砝嬖V求得不到有效回應(yīng)而對(duì)水庫(kù)移民工作產(chǎn)生阻礙。這就要求建立多元主體介入的參與機(jī)制，政府、項(xiàng)目業(yè)主或法人、移民、非政府組織作為水庫(kù)移民問(wèn)題治理的多元主體，群策群力、通力合作、共同解決移民問(wèn)題。

（二）開(kāi)放的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。水庫(kù)移民過(guò)程中所出現(xiàn)的各種問(wèn)題以及移民群體性事件，其原因首先在于移民的合理利益訴求得不到有效回應(yīng)、關(guān)乎移民生計(jì)的問(wèn)題得不到有效解決。其次，政府內(nèi)部各部門(mén)之間、各級(jí)政府之間也缺乏有效的協(xié)商機(jī)制，阻礙了移民問(wèn)題的及時(shí)有效解決。再次，工程開(kāi)發(fā)商只顧眼前的經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)于移民問(wèn)題的解決缺乏興趣。在各利益方之間建立開(kāi)放的利益協(xié)調(diào)機(jī)制和溝通協(xié)商渠道，是解決上述問(wèn)題的有力舉措。各利益方在這種開(kāi)放的利益協(xié)調(diào)機(jī)制之中，表達(dá)自己的利益訴求，與其他利益方進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，既可以保障水利水電工程的順利建設(shè)，也能切實(shí)解決水庫(kù)移民問(wèn)題，保障各方利益。

三、多中心的水庫(kù)移民問(wèn)題治理模式的保障措施

（一） 以合作為核心的制度保障。目前，我國(guó)還沒(méi)有一部專門(mén)性的水庫(kù)移民法律，與移民相關(guān)的法律法規(guī)亟待完善，也缺乏具有行政權(quán)能的國(guó)家級(jí)移民行政管理機(jī)構(gòu)，以保證移民的權(quán)益。構(gòu)建水庫(kù)移民問(wèn)題多中心治理模式，需要得到來(lái)自制度層面的保障。推進(jìn)水庫(kù)移民治理立法進(jìn)程、完善和協(xié)調(diào)現(xiàn)行的水庫(kù)移民法律法規(guī)、給予水庫(kù)移民中非正式規(guī)則發(fā)揮作用的空間、構(gòu)建國(guó)家級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)、保障各利益方以合作為中心，共同治理水庫(kù)移民問(wèn)題，是實(shí)現(xiàn)水庫(kù)移民問(wèn)題多中心治理模式的制度保障路徑。

（二） 以協(xié)商為內(nèi)涵的參與保障。正如俞可平：“沒(méi)有公民的積極參與，政府單方面很難有效地協(xié)調(diào)復(fù)雜的利益矛盾。讓公民參與公共管理或自我管理，既是執(zhí)政為民的必然要求，也是民主政治的最高表現(xiàn)。多中心的水庫(kù)移民問(wèn)題治理模式要求各利益方參與到水庫(kù)移民問(wèn)題的治理中來(lái)，以協(xié)商為內(nèi)涵，增加參與方式、擴(kuò)大參與范圍，可以有效地解決目前水庫(kù)移民中出現(xiàn)的系列問(wèn)題。

四、總結(jié)

綜上所述，將傳統(tǒng)的水庫(kù)移民問(wèn)題政府單一管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)多元主體參與的多中心治理模式，是妥善解決水庫(kù)移民問(wèn)題的有效路徑。探索多中心的水庫(kù)移民問(wèn)題治理模式，關(guān)鍵在于暢通各利益方的利益訴求渠道、建立利益協(xié)商機(jī)制、推進(jìn)水庫(kù)移民治理的制度建設(shè)，以促進(jìn)水利水電工程的順利建設(shè)和妥善解決水庫(kù)移民問(wèn)題。

［1］孔繁斌.多中心治理詮釋—基于承認(rèn)政治的視角［J］.南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)人文社會(huì)科學(xué)版），2007，（6）.

［2］王詩(shī)宗.治理理論及其中國(guó)適用性:基于公共行政學(xué)的視角［D］.杭州:浙江大學(xué)，2009.

［3］徐元?jiǎng)偅嵢饛?qiáng).水庫(kù)移民安置中非政府組織協(xié)同機(jī)理與功能探討［J］.貴州社會(huì)科學(xué)，2011.（11）.

［4］王浦劬.國(guó)家治理—政府治理和社會(huì)治理的含義及互相關(guān)系［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（3）.

海嘯，男，彝族，云南民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，碩士研究生，研究方向：當(dāng)代中國(guó)政府管理。

王禹熙，女，漢族，云南民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，碩士研究生，研究方向：公共政策。

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1671-864X（2016）08-0070-01