我國城市社區問題的破解之道

馬麗華

我國城市社區問題的破解之道

馬麗華

中國的社區建設歷經五個發展階段，迄今已有20多年的歷史，取得了巨大成效。但隨著經濟社會的發展，行政主導的社區管理和服務體制表現出越來越大的不適應性，社區作為社會建設和治理的基礎平臺，承擔的社會治理事務越來越繁重，社區工作水平與日益繁重的社會管理任務之間的矛盾、社區服務功能與物質文化生活需求之間的矛盾越來越突出。民政部從2012年開始在全國開展社區治理與服務創新實驗區建設工作，目前有三批83個城市或區圍繞如何在新形勢下提高社會管理和社區治理的科學化水平，探索新的治理方式進行研究和實踐。中國的社區建設開始進入第六個階段，即社區治理探索實驗階段。

本文將新中國第一個居委會——上羊市街社區作為實踐和研究對象，圍繞如何理清政府、社區、社會三者邊界，讓居委會的職能回歸本源；如何改變社區事務的決策程序，讓居民參與不再成為書面語；如何構建多元主體參與的通道，讓社會真正能夠運轉起來；如何提高社區服務的便捷度，讓信息化成為提高能力水平的幫手四個方面，試圖找到目前社區建設問題存在的原因以及破解的辦法和路徑。

一、從歸位入手，通過政社協治，讓居委會職能本源回歸

要解決目前全國普遍存在的社區行政化傾向嚴重、社區職能不清晰、社區工作者動員居民能力不足等問題，首先應該正本清源，理清關系。通過政社協治，區分清楚政府做什么，社區做什么，社會做什么，讓居委會職能回歸本源。

一是通過社區工作清單理責，讓無序變為有序。目前，上羊市街社區所承擔的工作有270多項，但通過梳理分類，需要社區承擔的工作事項共計149項，其中，需社區黨組織履職的為13項；需社區居委會履職的為53項；需社區提供的公共服務為55項；可以交給社會組織承接的有28項。工作清單只是拉開了減負增效的序幕，關鍵是如何有效落實。

二是通過街道管理體制改革，讓社會服務責任歸位。杭州上城區從完善街道職能定位入手。第一，明確街道主要履行加強黨的建設、統籌社區發展、組織公共服務、維護社區平安和服務經濟發展等職能；第二，優化街道機構設置，推動街道辦事處由“行政機關”向“民生窗口”轉型；第三，強化街道終端服務，將街道辦事處作為基層社會治理中提供公共服務與管理的終點；第四，將公共管理與服務等職能重心下移、力量下沉、權力下放，逐步實現職能部門公共服務與街道和社區居民自治的有效銜接；第五，做精做優社區公共服務工作站，實現“一站式”“集約化”和“專業化”社區便民服務。同時，國家也應抓緊啟動全國性的《城市街道辦事處組織條例》修訂工作或重新制定《城市街道辦事處組織法》，讓街道辦事處能夠按照法的原則，更好地發揮作用。

三是通過改變考核主體和對象，讓減負能夠增效。社區減負陷入不減反增怪圈的一個重要原因在于考核評價的指標體系不科學、不合理以及考核手段單一。針對這一問題，需從三方面入手。

第一，改變社區內部運行模式。按照做強黨組織、做實居委會、做專公共服務工作站的思路，首先，配強黨組織和居委會人員，增加居民委員職數，將專職委員崗位相對固定，確保有時間、有精力專司兩委工作；其次，將社區公共服務工作按照前臺受理、后臺處理、聯網運作三個平臺聯網運作的方式，分別從政務服務、居民事務、需求解決三個方面回應居民的服務需求。

第二，調整考核內容和方向。將社區公共服務工作的服務終端仍留在社區，但將管理的終端收回街道。部門和街道對社區的考核只限于公共服務，社區兩委的考核為社區居民滿意度這一指標。

第三，引入專業社會組織和培育社區社會組織，成立社區基金會。可以由社會組織承接的事項，通過項目化的形式讓渡。社區公共空間交由社會組織管理，改變原有的居民動員、活動組織、項目策劃方式。

二、從賦權入手，通過協商共治，讓居民擁有社區事務決策權

我國社會結構轉型造成的社會流動加快、社會分化加劇，人際關系疏松、傳統聯系減弱等社會問題增加了社區治理的難度。社區工作者失去群眾動員能力、居民失去參與動力是全國大部分社區的現狀。要解決這些問題，就要把涉及居民利益的相關事務的決策權還給居民，通過協商共治解決賦權問題，真正實現讓民作主。

一是培養社區工作者做群眾工作的能力。首先，培養社區工作者掌握動員居民參與的方法和技巧。中國社區建設培訓基地就根據這一現狀，聯合專家開設社區工作者能力訓練和小區參與式治理的案例分享課程，利用空間開放會議技術傳授溝通技巧和居民動員方式。其次，采取“行政性指標+居民滿意度”問卷調查法，促使社區工作者走出去。將社區工作者的工作考核與對居民情況的了解度及居民滿意度掛鉤。

二是培養居民有序參與的素質和能力。首先是健全社區內組織。強化社區黨組織的核心地位、居民代表會議的決策地位、議事協商會議的協商作用和居民樓道長的凝聚作用。將選好、用好一批社區當家人提高到推進城市社區建設和基層民主建設、社區工作能否出成效、居民自治能否做實做活的高度來認識，將真心為居民辦事、有能力動員和帶領居民開展工作、能在居民和政府間發揮連接和轉換作用的同志選入各級組織，讓其充分發揮作用。

其次是落實社區協商機制。根據中央二辦《關于加強城鄉社區協商的意見》的通知，從明確協商內容、確定協商主體、拓展協商形式、規范協商程序、運用協商成果五個方面落實社區民情懇談會、事務協調會、工作聽證會和成效評議會等民主協商制度，重視和吸納威望高的社區能人的參與作用，將工作理念從“替民當家”向“讓民做主”轉變、從“大包大攬”向“共同參與”轉變，尊重居民群眾的主體地位、首創精神，實現廣大居民自我管理、自我教育、自我服務。

第三是拓展樓院自治途徑。拓展以小區、樓宇和院落為單元的社區居民協商自治模式，從樓院著手，發揮黨政主導、居民主體、社會協同三個作用，推進樓院協商治理。

三是解決參與內容的創制。首先應考慮如何提高關聯度，從大家所關心、感興趣的問題入手。上羊市街社區選擇了業委會成立難、換屆難、運作難的全國性難題做了一個成功的案例。在業委會選舉時，社區黨組織、居委會主動挺在前面，充分發揮組織、引領、帶動作用，探索了由社區黨委、居委會指導，以小區黨支部和樓幢居民組長為依托，進樓道、進家門，發動和吸引業主廣泛參與，并利用社會工作的空間開放技術，開好議事會、協調會、聽政會，讓業主充分發表意見，將業委會相關事項的決定權交給居民自行決定。經過努力，一個已解散5年的業委會在居民的廣泛參與下成功建立。

其次是創造居民參與平臺與內容。一方面，可以考慮將小區停車管理、樓道管理、小區綠化管理等居委會事務的決策權交給黨員、骨干們，讓居民自主決定社區的公共事務，在參與的過程中感受到自身價值，真正將“當家做主”做實；另一方面，社區黨組織和居委會要充分認識到社區參與的重要性，努力完成從服務居民向“服務于居民的自我服務和全體社區成員相互服務”的角度轉變。

第三，提倡培育社區精神。同一社區的居民在環境保護、生活便利、衛生治安、文化活動等方面有著共同的利益訴求和社區意識，需要通過以社區文化為紐帶，重塑睦鄰精神來實現；需要通過以社區需求為紐帶，培育社區合作精神來實現。因此，可以從社區精神培育、社區居民參與載體搭建、鄰里品牌打造做起，從互助精神弘揚和豐富文化生活入手，支持和鼓勵居民積極參與社區公共事務，關心社區公益事業，維護社區公共秩序，形成“大眾創造、全民參與、人人享受”的氛圍。

三、從激活入手，通過多元合治，讓多元主體找到參與通道

目前，社會組織在發展中出現政府主導性太強，組織化、專業化、職業化程度低下，社區社會組織與社區之間的關系不清等諸多問題。但新的“社區制”要求注重政府與社會力量的互動、互補，注重激發社會活力，讓社會組織真正成為推動改革開放和現代化建設的重要力量。這就需要激活社會力量，保證多元主體參與社區治理的組織化和有序化，以達到改善社會組織發展環境，整合包括政府在內的各界力量，優化社會組織資源渠道，重點發掘和培育本土社會力量，開展多元協作，進而共同推動城市社區的可持續發展。

一是構建支持型（或稱樞紐型）社會組織服務平臺。支持型（或稱樞紐型）社會組織最主要的功能是作為黨和政府與各類專業性、公益類社會組織之間的橋梁和紐帶，把同類別、同性質、同領域、同地域的社會組織聯合起來，在政治上發揮引領作用，在業務上發揮引導功能。目前，全國建有很多支持型的區和街道的社會組織服務中心，但絕大多數由政府建立，完全按照行政化的模式運行。

幾年前，杭州市上城區引入了具有10年NPO管理服務經驗的人士擔任區的社會組織服務中心負責人，以政府購買服務的方式，承接政府委托的社會組織能力建設、評估、項目策劃等服務項目，參與社區公共空間規劃運營。現在，該服務中心已經凝聚了一支理念相投、高效務實的團隊，在業內形成良好的口碑。

通過政府委托和購買專業的社會組織服務，不僅可以成為政府公共服務的“左膀右臂”和社會服務的主力軍，還可以用旗艦式的發展模式由大帶小，引導同性質、同領域和同專業的社會組織集約型發展，解決社區社會組織的培育和評估問題；還能結合轄區居民的實際需求，針對不同類型的社會組織進行服務內容、服務對象和專業人才的調度管理，從而確保優質服務資源共享，實現社會組織從松散型到緊密型。

二是明確社區社會組織培養成長的方式。社會組織發展需要一個有利的成長環境，需要明確培育的目的和要求。在培育目的上，要與社區的需求對接，要接地氣、聽民意、求實效，切忌為了完成指標而隨便成立一個社會組織。政府的資金投入應該放在對社會組織的業績進行評估后的績效獎勵上，切忌為了引入而引入；在認識上，社區黨組織和居委會要將社區作為社區治理平臺，以開放的心態，協調、吸引、爭取社會力量參與，為社會組織參與社區活動、項目搭建好平臺，提供好服務，解決好內在驅動力和外部力量合力的關系；在方式上，要著眼于社區公共空間的建構，將社區公共空間交給專業的社會組織，既盤活社區存量資源，又使社區社會組織的公益項目落地；既為社會組織開展活動和服務提供必要的空間和場地，又激活和吸納社區公眾參與。

三是探索社會組織參與社區治理的路徑。首先是多元主體如何參與。這需要構筑能夠參與的基礎：一是要有適合多元主體參與的生態環境，如政策、資金和平臺；二是要有社區發展的內生動力，如有一批接地氣、服務優、口碑好的社會組織回應社區居民的需求；三是有良好的運行機制，構建聯盟、聯動、融合、嵌入的三社聯動運行機制，形成多元主體之間的信息傳遞、能量交換與相互激發。其次是多元主體參與什么。根據政府購買服務政策和轉變公共服務提供方式的要求，將可以讓渡給社會組織的事項交由社會組織承接。根據居民需求設定公益項目，公開向社會招募項目實施人。政府設立專項公益創投資金，撬動社會資金，將社會需求與社會組織、社會資金、社會力量對接，最終進行項目績效評估，讓社會組織能有參與的內容、參與的通道和參與的熱情。將居民的需求以項目化的形式構建參與通道，有效整合政府資金、社會資源和市場潛能。第三是多元主體參與的效果評價。根據民政部《關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》，需要通過建立第三方評估的體制機制和政策保障制度，來完善社會組織綜合監管體系。這是加強社會組織自身建設的需要，也能促進社會組織在經濟社會發展中發揮更大作用。在社會組織的培育發展過程中，發展與監管兩頭都要抓，以建立健全評估機制促改革、促建設、促管理、促發展。

四、從增能入手，通過智慧助治，讓信息化成為提升能力的幫手

目前，我國在社區層面的公共服務存在著統籌規劃缺乏、機構人員交叉、操作流程復雜、信息共享困難等問題。傳統的管理理念、制度、手段難以適應新形勢的需求。社區治理現代化首先是能力、水平和素質的提高，最好的手段就是推進“智慧助治”工作，讓公共服務延伸至“最后一公里”，實現服務“零等待、零障礙、零距離”。

社區信息化包括三方面：一是依托市、區、街道一級的社區公共服務綜合信息平臺，共享信息資源，整合服務事項，逐步推進社區基本公共服務的全人群覆蓋、全口徑集成和全區域通辦；二是社區工作、居民訴求、基本公共服務等方面工作如何通過政府的各個平臺與互聯網在線的深度融合、線上辦事與線下辦事高度結合，實現基本公共服務的均等化、便捷化和智能化；三是社會提供的各類服務信息、政府提供的政務服務信息和社區提供的各類信息如何能夠讓居民知曉并享受服務。

一是構建政府公共服務綜合信息平臺。2013年，民政部下發《關于推進社區公共服務綜合信息平臺建設的指導意見》，從系統開發、功能集成、網點布局、人員管理和制度規范等多個方面強化了“資源整合、信息共享、業務協同”的建設思路，提出設立社區政務服務統一辦理界面，推動各類社區信息系統向綜合信息平臺遷移或集成，最大限度精簡基層業務應用系統、服務終端和管理臺賬，規范綜合信息平臺與各類社區信息系統的共享范圍、共享方式和共享標準，建立“數據一次采集、資源多方共享”的信息采集制度，建設統一調配管理、勝任“綜合服務”的社區公共服務隊伍等。

目前，全國有很多城市都在進行社區公共服務綜合信息平臺建設，取得一些成效，但仍存在推進速度不快、呈現效果不一、整合難度較大、項目規格不統一等問題。主要原因是打破行政壁壘難、部門資源整合難、把權利關在籠子里難。政府公共服務綜合信息平臺建設說到底是政府一把手工程，僅靠民政部門一家推動明顯不夠，應該上升為政府的重要工作。

二是構建居民訴求對接信息平臺。社區已成為條塊的結合點，社會管理、公共服務的落腳點。管理型政府向服務型政府的轉變必須以信息技術為依托，整合資源，搭建社會管理服務聯動平臺，提高社區服務與管理的現代化水平，滿足多層次、全方位的居民需求。

全國已有不少地方開始打造以解決問題為導向的政府聯動平臺，如，杭州市上城區的“365社會服務管理聯動平臺”，圍繞“做群眾需要的事，做事讓群眾滿意”的工作理念，以社區的網格為基礎，整合政府部門資源，365天24小時全天候、全方位受理網格信息員每日上報的社情民意和群眾訴求，上下聯動來實現高效率的“民有所求、我有所為”，將社區建成一個沒有圍墻的綜合性服務管理單位。365聯動平臺實現了管理型政府向服務型政府的轉變，讓居民需求變為政府行動。將部門資源轉變為社區資源，讓社區服務在社區落了地。為以民為本政府的打造找到了落腳點，贏得老百姓的口碑。

三是構建社區、居民互動信息平臺。隨著生活節奏的加快、先進信息技術的發展，居民對便捷服務方式的呼聲越來越高。社區層面的信息化可以分為兩部分：一部分針對居民。可以聯合社會力量，通過建設社區網站、數字電視社區頻道、社區電話服務網，將社區開展的各種工作、各類信息和社區周邊商家的服務信息向居民無償提供。居民不僅可以知曉社區信息，同時可以提出意見建議，培育其民主參與和管理意識，為政治民主健康發展提供有效的載體和溝通渠道；同時，信息化平臺擴大了社區居民的參與主體，使中青年社區居民、在職人員和社區精英等群體也能參與其中。

另一部分針對內部。可以建設社區綜合事務管理網，使網上辦公、信息交流、電子臺帳、居民數據庫四大功能都在一個網絡環境中運行。區各職能部門、街道、社區全面聯網，做到區、街道、社區縱向橫向信息傳遞與互動，形成實時、在線、共享的數據信息，實現辦公自動化、臺帳電子化、管理信息化。

［作者系中國社區建設展示中心（培訓基地）主任］