社會組織承接政府服務的問責機制：一個分析框架

傅金鵬

社會組織承接政府服務的問責機制：一個分析框架

傅金鵬

［摘要］服務購買的核心問題是如何建立約束機制，使承接者高質量、高績效地提供公共服務，目前現有研究尚未妥善解決這一問題。文章試圖從社會組織問責的視角進行探討，旨在提出社會組織承接政府服務的問責機制本土化分析框架，基于行政生態結構和社會組織承接政府服務的特殊性剖析問責機制的基本要素和運行環節，考察問責機制的微觀層面和宏觀層面。

［關鍵詞］社會組織；服務購買；問責機制

政府向社會組織購買公共服務已成為各國通行做法。在我國，由社會組織承接政府服務早已拉開序幕。實踐證明，社會組織并非圣潔的化身，社會組織承接政府服務并不意味著公共服務的高質量和高績效。目前，學界仍未妥善解決“如何讓社會組織高質量、高績效地承接政府服務”這一問題。

一、文獻評估與本文的視角

國內外學者對公共服務外包或政府購買服務進行了廣泛而深入的探討，其核心問題是：如何建立有效的約束機制以確保外包對象（社會組織或其他機構）高質量、高績效地承接政府服務。對此，現有研究聚焦于兩個視角：一是合同管理（威廉姆森，2002；Brown，Matthew，2003；庫珀，2007；Kaifeng Yang，2009；Feiock，Jang，2009；明燕飛等，2010），二是外包風險控制（格姆雷，巴拉，2007；凱特爾，2009；徐姝，2011）。合同管理的視角局限于契約雙方——服務購買者與承接者，認為前者對后者的監管是解決問題的主藥方。風險控制的視角似乎較為開闊，它不再僅僅關注“合同”本身，而是放眼服務外包過程，但最終提出的風險控制策略或建立的風險控制機制還是以服務購買者和承接者為中心，控制或化解風險的重任依然托付于單一的行動者——政府。此外，這兩個研究視角都沒有充分注意社會組織和營利企業在承接政府服務方面的差異性。

本文聚焦作為主要社會力量之一的社會組織，并運用視野更開闊、更具包容性的社會組織問責理論（K.P.Kearns，1994；A.Najam，1996；Edwards M，Hulme D，1996；Ebrahim A，2003），構建社會組織承接政府服務的問責機制本土化分析框架。

二、問責機制的雙重約束條件

在任何國家或地區，社會組織承接政府服務都有獨特的背景，這構成問責機制運行的行政生態結構。與其他社會力量如營利企業不同，社會組織承接政府服務具有顯著的特殊性，這成為問責機制的另一個約束條件（見圖1）。

圖1　社會組織承接政府服務的問責機制分析框架

（一）社會組織承接政府服務的行政生態結構

在行政生態學的創始人里格斯那里，行政生態結構包括經濟因素、社會因素、溝通網、符號系統和政治架構五個基本方面[1]。這些因素對公共行政產生直接或間接影響，部分因素的影響較為強烈而其他因素則相當羸弱。

如果將社會組織承接政府服務的問責機制視為一個“生命系統”，那么其“環境系統”就是行政生態結構。在這個復雜的行政生態結構中，直接或強烈地影響問責機制的因素主要有政府與社會組織間關系、政府監管體系、社會組織發育發展狀況和社會問責意識等。政府與社會組織間關系是指兩者相互作用、彼此影響的狀態，如支持與合作、管控與依附、限制與對抗，或者其他。政府與社會組織間的任何關系形態都將直接影響政府對承接服務的社會組織的問責方式和力度。政府監管體系是指監督管理的制度安排、機構設置及其執行能力和方式的總稱，這影響社會組織承接政府服務的問責內容和工具選擇，以及問責機制的整體運行。社會組織發育發展狀況主要是指一國社會組織的數量、規模和行動能力，這決定問責的強弱和方式。社會問責意識是指服務對象、媒體和社會公眾能動地關注、評價和監督社會組織及其行為的意愿和能力，這影響問責機制有效性的高低。

（二）社會組織承接政府服務的特殊性

與營利企業相比，社會組織在組織屬性、行動優勢、激勵因子、擅長的服務、服務產出和價值觀等方面存在顯著差異（見表1）。社會組織是一種具有公共性色彩、利他導向的組織，以促進社會公平為使命和價值，能夠敏銳地覺察并回應民眾的服務需求，富有同情心和責任感的服務行動往往能夠獲得服務對象的接受和信任。但是，社會組織的服務性產出屬于典型的非市場產出。由于產出是無形的，并且產出與其帶來的社會效果之間存在時間上的滯后性，再加上信息不對稱，人們很難測度社會組織服務性產出的質和量[2](P45-46)。因而，與營利企業相比，社會組織的“底線”（bottom line）相對模糊，其責任更加難以界定。正如德魯克所言：“對企業，可以把是否盈利當做評價領導能力的一條充足標準……對政府來說，領導能力的最終標準是能否獲得連任。但對非營利組織的管理者而言，就沒有這樣一條主導性的標準。”[3](P13)這意味著，建立社會組織承接政府服務的問責機制必須關照上述差異，在問責目的、問責內容和問責工具等方面考慮社會組織的特殊性。

表1　社會組織與營利企業承接政府服務之比較

三、問責機制的構成要素與運行過程

（一）問責機制的五個基本要素

社會組織承接政府服務的問責機制包含五個基本要素：問責主體、問責對象，以及形塑兩者間關系的問責目的、問責內容和問責工具（見圖1）。

問責主體是要求社會組織說明、解釋或證明其行為正當性的行動者。不同的理論視角（如資源依賴視角、委托-代理視角和利益相關者視角）可以識別出不同的問責主體[4]。資源依賴理論認為，作為社會組織的支持者，政府（撥款者）、社會組織的志愿者或義工、服務合作者等都可以成為問責主體。在委托－代理視角下，社會組織承接政府服務存在雙重代理關系，即公民委托政府供給公共服務和政府委托社會組織生產公共服務，那么雙重代理關系中的公民（作為服務對象的公民、一般公民及其代表）和政府就是問責主體。按照利益相關者理論的邏輯，政府、服務對象、員工、志愿者或義工、媒體、社區甚至一般公眾等都是社會組織承接政府服務的利益相關者，因而都可以成為問責主體。上述視角表明，社會組織承接政府服務的問責主體是多樣化的。多樣化的問責主體往往提出不同的甚至相互沖突的問責要求，“多重問責失序（multiple accountabilities disorder）”[5](P94-108)的現象普遍存在，問責機制的建構必須考慮這一點。

問責對象即承接政府服務的社會組織。社會組織是一個范圍廣泛、類型多樣的組織群體。譬如，國際標準產業分類法（International Standard Industrial Classfication，ISIC）將社會組織分為3個大類和15個小類[6](P5)。以此為基礎，薩拉蒙等人將之分為12類27個小類，包括文化和娛樂類、教育和研究類、健康類、社會服務類、環境類、發展和住房類、公民和倡導類、慈善中介類、國際類、宗教活動類、商業和專業聯合會類以及其他類型[7](P15)。更重要的是，在不同國家，各種社會組織的性質、規模和業務活動等都存在較大差異。因而，對社會組織承接政府服務的問責不能一律化，否則會影響問責機制的有效性。

問責主體和問責對象的關系由問責目的、問責內容和問責工具共同塑造。其中，問責目的是關鍵因素，決定問責內容的構成和問責工具的選擇。不同的問責主體（如政府、服務對象、志愿者或義工等）在地位、身份和取向方面存在差異，提出的問責要求可能指向不同的目的。譬如，作為撥款者的政府承擔著甄選合格承接者并確保資金安全的責任，其問責目的是規范社會組織提供公共服務的行為（包括資金使用）。因而，政府往往關注公共服務提供的過程，問責內容側重于公共服務的投入、產出以及財政資金的使用；運用的問責工具也是過程取向的，具有短視性。作為服務接受者的服務對象更多地關注公共服務惠及自身的程度（結果及其影響），其問責目的就是獲得充足且高質量的服務。因而，服務對象的問責內容側重于公共服務的質量和績效；由于服務對象不能像政府那樣施加約束條件，能夠運用的問責工具就很有限了。志愿者或義工往往認同社會組織的使命、價值和目的而成為或者被視為社會組織的一部分，它們更多地關注組織決策和行為的科學性、合理性。因而，志愿者或義工的問責內容則是公共服務活動是否獲得預期績效及其對服務對象的影響；作為被管理對象，處于組織等級鏈底端的志愿者或義工能夠運用的問責工具是對管理者的質疑和批評，或者“用腳投票”。另外，其他問責主體如社會組織的員工、媒體、社區或一般公眾在問責目的、問責內容和問責工具方面也存在差異。

（二）問責機制的四個運行環節

社會組織承接政府服務的問責機制由四個環節組成：問責啟動、回應、評判和獎懲（見圖1）。

1.問責啟動即發起問責，是指問責主體向問責對象提出問責要求。問責啟動需要一個緣由或者事件才能實現，可以將緣由或事件稱之為“觸發器”。一般而言，問責啟動的“觸發器”主要以兩種姿態存在：一是制度化條款，即法律、政策或契約規定。這些法律、政策或契約往往包含監督、審查或評估社會組織服務行為的條款，這是問責主體提出問責要求的主要依據。二是偶發性事件，即社會組織的實際行為與預期不一致的狀況。這種不一致會促使問責主體發起問責，如提出質疑、批評或者開展審查等。各問責主體可能運用不同的“觸發器”啟動問責機制，提出不同的問責要求。

2.回應是指問責對象針對問責要求予以說明、解釋的行為或過程。回應能力是判斷社會組織問責性高低的重要指標之一。在治理視野下，回應的基本含義是：“公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時的和負責的反應，不得無故拖延或沒有下文。”[8](P10)因此，社會組織對問責的回應能力可以從兩個維度來測量：反應速度和回應質量。前者測量社會組織對問責要求的反應快慢，反應時間越短，則意味著回應能力越強；后者測量社會組織對問責要求的滿足程度，如果能夠最大限度地作出負責任的解釋，則意味著回應能力越強。

3.評判是問責主體或第三方對問責對象的回應做出評價和判斷。針對問責對象的回應，問責主體需要進行客觀評價或判斷；為促進評判的客觀性和公正性，往往引入第三方評判機制。在非營利領域，具有一定獨立性、公正性和權威性的民間評估機構作為第三方參與非營利問責，將成為一種趨勢。評判標準和參與度是影響評判的兩個重要因素。評判標準是評價和判斷問責對象的行為是否正當的依據，包括合法性標準（法律、法規和規定）、合約性標準（契約）和合理性標準（道德觀念、倫理準則和職業規范等）。參與度意味著其他問責主體和問責對象都有機會在評判過程中表達意見、展開對話。評判往往會形成一個明確的結論，如行為合法或違約等。

4.獎懲是根據評判的結論施加相應的后果給問責對象。Bovens將“后果”視為問責的關鍵一環[9](P447-468)。沒有“后果”的問責機制是不完整的、無效的。正如Cutt和Murray所指出的，“對項目或個人沒有真正后果的問責框架只不過是一個代價高昂的、令人討厭的東西，起不到什么作用”[10](P22)。一般而言，施加給問責對象的后果主要有兩大類：激勵性獎勵和挫敗性懲罰。激勵性獎勵屬于肯定性的后果，包括增加撥款、擴大合作、評定等級上升、晉升和獎勵等；挫敗性懲罰屬于否定性的后果，主要有撤資、終止合作、拒絕接受服務、降級、退出組織和注銷等等。

問責啟動、回應、評判和獎懲構成了一個完整的問責機制運行過程。需要指出的是，在問責實踐中，這四個環節并非界限分明，清晰可辨。這些環節通常相互交織在一起，也有可能往復進行。

四、問責機制的分析層次

社會組織承接政府服務的問責機制分析主要從兩個層面展開：一是微觀層面的問責機制要素分析；二是宏觀層面的問責機制整體審視。

微觀層面的分析聚焦問責機制的五個基本要素,旨在通過剖析各基本要素的性質、特點或功能，把握問責機制的健全程度。具體內容包括：第一，問責主體分析。主要分析多重問責主體的地位、權力（權利）和身份，尤其是各自的問責資格、作用、重要性、參與程度以及相互間關系。第二，問責對象分析，即問責對象的性質、規模、業務和行動能力，特別是與問責主體之間的關系。第三，問責目的分析。研究多重問責主體各自的問責目的，著重考察多重問責的一致性程度及其影響。換言之，研究各問責主體的問責目的在多大程度上是一致的；這種一致性程度對問責機制的有效性產生什么影響，應當如何處理。第四，問責內容分析。考察問責主體關注什么，是公共服務過程（投入、產出和資金使用），還是公共服務結果（對受益人的短期和長遠影響）？第五，問責工具分析。研究多重問責主體運用的問責工具或工具組合及其問責效應。

宏觀層面的分析將問責機制視為社會組織承接政府服務的一個構件或裝置，從系統的角度審視這一構件或裝置的運行及其效果。一方面，研究問責關系——由問責目的、問責內容和問責工具形塑的問責主體與問責對象間關系——的狀態及其對公共服務提供帶來的影響；另一方面，考察問責機制過程設計的合理性和規范性，以及運行狀況。著重分析問責機制的運行對公共服務提供和對社會組織行為與能力產生什么影響和影響的程度。簡言之，宏觀層面的分析就是研究問責機制作為一個構件或裝置具有的作用和功能。

通過微觀和宏觀兩個層面的分析，可以對現行社會組織承接政府服務的問責機制進行診斷，發現并解決存在的問題。

［參考文獻］

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[9]Mark Bovens.Analysing and Assessing Accountability：A Conceptual Framework[J].European Law Journal，2007，13 （4）.

[10]James Cutt，Vic Murray.Accountability and Effectiveness Evaluation in Non－Profit Organizations[M].London：Routledge，2000.

［責任編輯：索原］

［作者簡介］傅金鵬，廣西區外事辦公室政策規劃辦副主任，廣西大學公共管理學院碩士生導師，副教授，博士，廣西南寧 530023

［中圖分類號］D63

［文獻標識碼］A

［文章編號］1004-4434(2016)06-0122-04

［基金項目］國家社科基金一般項目“社會組織承接公共服務的問責機制研究”（14BZZ040）；廣西人文社科重點項目“社會管理體系建構與廣西社會管理創新研究”（ZD2014013）；廣西大學博士啟動項目“社會組織提供公共服務的問責困境與對策研究”（XBS12013）